Proyecto de decreto en México
La
federalización de los delitos contra la prensa
Los
que suscriben, miembros de la Comisión Especial
para dar Seguimiento a las Agresiones a
Periodistas y Medios de Comunicación de la LX
Legislatura de la Cámara de Diputados del
honorable Congreso de la Unión, con fundamento
en lo dispuesto en los artículos 71, fracción
II, y 72 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, así como en los
artículos 55, fracción II, 56, 62 y demás
relativos del Reglamento para el Gobierno
Interior del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración
del Pleno de esta Cámara de Diputados, la
presente iniciativa con proyecto de decreto por
el que se adiciona el Título vigesimoséptimo y
el artículo 430 del Código Penal Federal, y el
artículo 116 del Código Federal de
Procedimientos Penales; así como se reforma el
artículo 50, fracción I de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
misma que se fundamenta y motiva bajo la
siguiente:
Exposición
de Motivos
Durante los
últimos años diversas voces, se han expresado
sobre la necesidad de fortalecer el ejercicio de
la actividad periodística, por medio de una
protección efectiva en contra de los ataques
que, por medios cada vez más violentos, se
vienen perpetrando en contra de las y los
trabajadores de la comunicación.
De estos ataques
han dado cuenta no solo las organizaciones
gremiales y los organismos públicos de
protección de los derechos humanos, sino las
propias autoridades federales, por medio de la
Fiscalía para la Atención de los Delitos
Cometidos en Contra de los Periodistas de la
Procuraduría General de la República (PGR).
Como medio de
protección en contra de estos ataques, se ha
subrayado la necesidad de utilizar el medio
coactivo de mayor entidad que posee el Estado,
que es el Derecho Penal, y de manera particular
se alude a que deben ser las autoridades
federales las que se encarguen de perseguir y
sancionar los delitos que se comentan contra de
quien ejerza la libertad de expresión.
Para tener un
consenso sobre la iniciativa se llevaron a cabo
tres foros en agosto de 2007, febrero y
septiembre de 2008, en ellos participaron,
organizaciones sociales, académicos,
trabajadores de los medios, analistas,
comunicadores y propietarios de medios.
El objetivo de
poner en común las opiniones en torno a la
federalización de delitos contra periodistas, se
manifestó la inquietud existente ante la
impunidad reinante en el país respecto a los
delitos cometidos en contra de los trabajadores
inmersos en el proceso de la comunicación.
Catedráticos y
especialistas opinaron que la impunidad
representa el peligro más evidente para el libre
ejercicio del periodismo. “En nuestro país
prevalece un clima de riesgo para la actividad
informativa por eso el gobierno y los poderosos
tratan de obstaculizar su labor y silenciarlos.
Las condiciones de inseguridad para la prensa es
un tema pendiente del Estado mexicano”.
En este
tenor, conminaron a hacer un esfuerzo para
la redacción de una iniciativa común entre los
partidos políticos y las organizaciones civiles
presentes.
En otras mesas
de trabajo se habló de la justificación de la
Federalización de los delitos contra
periodistas, la eficacia de las procuradurías
federales y estatales y el análisis de las
diversas iniciativas en torno al tema,
presentadas en el Congreso.
También fueron
tratadas las implicaciones jurídicas para esta
federalización, los límites y alcances de la
Procuraduría General de la República en materia
de investigación de delitos cometidos contra
periodistas y la reforma del Artículo 50 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, así como el análisis de la
importancia de calificar como graves los delitos
cometidos en contra de periodistas.
Se expresó que
los ataques contra periodistas no sólo atentan
contra el individuo afectado sino contra otros
derechos de la sociedad; “son un intento
para negar todo el acceso público a cierta
información”. Destacó también que en la
redacción de la iniciativa de la Federalización
se debía ser cautelosos con las disposiciones
que daban la impresión de tratar a la prensa de
manera distinta, cuando en realidad con la
iniciativa lo que se procura es la libertad de
expresión y opinión -esto incluye no ser
molestado a causa de opiniones, investigar,
recibir información y emitirlas por cualquier
medio de expresión- derechos ya reconocidos en
la Constitución.
Hubo
manifestaciones a favor de una iniciativa
que proteja la libertad de prensa que no es un
privilegio de los periodistas, sino un atributo
de la sociedad. Se comentó que “sin
libertad de prensa no puede haber una sociedad
informada, que es realmente un soberano de la
democracia. Nosotros buscamos atributos para la
sociedad en general, y eso define realmente los
delitos en contra la libertad de prensa y
expresión”.
Finalmente, se
discutió la necesidad de establecer una
definición del término periodista, en tanto que
serían, los actores más afectados.
Las
organizaciones y asistentes se enlistan a
continuación: Asociación Nacional de Editores,
Reporteros Sin Fronteras, Sociedad Interamericana
de Prensa, UNAM, Comisión Nacional de Derechos
Humanos, Uno más Uno, Asociación de Periodistas
e Investigadores de México, Relatoría de
Libertad de Expresión y Atención a Defensores y
Defensa de los Derechos Humanos, de la Comisión
de Derechos Humanos del DF, Article 19, Comisión
de Derechos Humanos del DF, Asociación de
Editores de los Estados, Fundación Manuel
Buendía, Oficina en México del alto Comisionado
de Naciones Unidas para Derechos Humanos,
Comisión Estatal para la Defensa de los
Periodistas, Federación Latinoamericana de
Periodistas, Periódico The News, Agencia de
Noticias Prensa Latina, Revista Contralínea,
Sindicato Nacional de Redactores de la Prensa,
delegación Salina Cruz, Oaxaca, Fundación
Prensa y Democracia, La Jornada, Rory Peck Trust,
Cámara de Industria de la Radio y la
Televisión, Federación de Periodistas de
México, Asociación Mundial de Radios
Comunitarias y la Federación
Latinoamericana de Prensa, el Comité para la
Protección de Periodistas, la Escuela de
Periodismo Carlos Septién, Fundación para la
Libertad de Expresión y el Consejo Nacional para
la Enseñanza y la Investigación de las Ciencias
de la Comunicación .
Conforme a ello,
a partir de 2007, el Congreso de la Unión ha
recibido dos iniciativas tendientes a lograr la
tipificación penal de las agresiones cometidas
en contra de quien atente en contra de las y los
trabajadores de los medios y a que éstas sean
atendidas por la justicia federal; otras
propuestas han sido presentadas ante la Comisión
Especial para el seguimiento a las agresiones
cometidas en contra de los periodistas y los
medios de comunicación de la Cámara de
Diputados.
Tales son los
casos de la iniciativa presentada, en mayo de
2007, por el Senador Carlos Sotelo García, del
Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución
Democrática (PRD), ante la Comisión Permanente
del Honorable Congreso de la Unión, por la que
se adicione un Título al Código Penal Federal y
reforma y adiciona el artículo 50 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación
(LOPJF), para federalizar los delitos cometidos
contra los periodistas.
También, se
cuenta con la iniciativa presentada por los
Diputados Federales Ruth Zavaleta Salgado, Alliet
Bautista Bravo, Joaquín de los Santos Molina y
Victorio Montalvo Rojas, integrantes de la LX
Legislatura del Grupo Parlamentario del PRD,
presentada en la Cámara de Diputados en agosto
de 2008, por la que se adiciona el artículo 50
de la LOPJF y el Código Penal Federal en materia
de protección de los periodistas.
Ante la
Comisión Especial para el Seguimiento a las
Agresiones Contra Periodistas y Medios de
Comunicación de la Cámara de Diputados, la
Subprocuraduría de Derechos Humanos, Atención a
Victimas y Servicios a la Comunidad y la
Fiscalía Especial de Atención a Delitos
cometidos contra periodistas de la PGR,
presentaron, en marzo de 2008, un proyecto de
iniciativa para federalizar los delitos a
cometidos en contra de los periodistas, con base
en una adición al artículo 50 de la LOPJF.
Asimismo,
durante el curso de este año, la Asociación
Civil Libertad de Información-México A.C.
(LIMAC) y los Editores de la República Mexicana,
han presentado importantes documentos de
reflexión, análisis y propuesta sobre este
tema.
Todos los
documentos arriba citados, han sido prolijos en
la argumentación a favor de la protección
jurídico penal del ejercicio periodístico, y
las razones por las cuales debe ser la
federación la encargada de perseguir estos
delitos, motivo por el cual no habremos de
abundar sobre el particular, al estar debidamente
sustentado este punto.
Para reforzar lo
antes dicho, cabe recordar que la
“Declaración de Principios sobre Libertad
de Expresión” de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos de 2000,
señala, en su Principio 9, que:
9. El
asesinato, secuestro, intimidación, amenaza
a los comunicadores sociales, así como la
destrucción material de los medios de
comunicación, viola los derechos
fundamentales de las personas y coarta
severamente la libertad de expresión. Es
deber de los Estados prevenir e investigar
estos hechos, sancionar a sus autores y
asegurar a las víctimas una reparación
adecuada.
Existen pues
justificaciones de principios para crear un tipo
penal que tutele o proteja el quehacer de los
informadores y que sean las autoridades federales
las encargadas de perseguir este tipo de
ilícitos.
De las
iniciativas y propuestas que arriba mencionamos
destaca un hilo convergente en el sentido de
otorgar una protección penal al
“periodista”.
CONSIDERANDOS
Respecto de las
propuestas se hacen las siguientes reflexiones:
1. Considerando
que existen varias razones de orden argumental y
jurídico de técnica legislativa de las que
deriva la inconveniencia de otorgar protección
exclusivamente a un grupo de personas
identificadas como “los periodistas”.
Ellas son:
El derecho penal
no protege personas en lo particular, sino bienes
jurídicos, en virtud de que la ley es general,
abstracta e impersonal. Ello es muy claro en los
Títulos del Libro Segundo del CPF, que
clasifican los delitos precisamente por el bien
jurídico que protegen; ejemplo: delitos contra
la vida, delitos contra la salud, delitos contra
el patrimonio, etc.
El concepto de
periodista puede ser tan amplio o restringido
como se desee, por lo que aun si pretendiese
proteger a los “periodistas”, habría
dificultadas para obtener una definición
exhaustiva.
Si bien son las
y los trabajadores de los medios quienes
preponderantemente hacen uso de la libertad de
expresión, no son ellos los únicos que pudieran
ejercerla, por lo que plantear la protección
jurídico penal exclusivamente para un grupo,
podría ser discriminatorio y excluyente, de ahí
el retomar la función que cumplen estos sujetos
y otros que no tienen la misma categoría.
Adicionalmente
hay que considerar que tal y como se redactan
algunas propuestas, se hacen federales los
delitos que se cometan contra un gremio de
personas, “los periodistas”, sin
importar si el delito tiene o no que ver con el
ejercicio de la libertad de expresión.
Como conclusión
de lo anterior, resalta la necesidad de otorgar
una protección directa al bien jurídico que nos
interesa, la libertad de expresión y no
restringir la protección de ese derecho para un
grupo de sujetos; en resumen, se debe proteger el
objeto y no el sujeto; conforme al artículo 13
constitucional que prohíbe ser juzgado por
“leyes privativas”.
2. En cuanto a
la redacción y contenido de los tipos penales,
anotamos las siguientes observaciones y
comentarios:
No siempre
se logra una adecuada redacción de los tipos
penales; ya que mientras más complejo es un
tipo penal, más difícil es su comprobación
en el caso concreto. De ahí que sea
aconsejable utilizar redacciones claras
abiertas y con elementos concretos.
En ese tenor es
que se redacta un tipo penal lo más sencillo
posible, pero que a la vez otorgue la más amplia
protección jurídico-penal al bien jurídico
libertad de expresión.
Tratando de
obtener un concepto amplificador de la libertad
de expresión, partimos de la definición
implícita que deriva de diversos instrumentos
internacionales que han sido suscritos por
México, acorde al artículo 133 constitucional,
y se encuentran vigentes, como son los
siguientes:
El
Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, que dispone:1
Artículo
19
1. Nadie
podrá ser molestado a causa de sus
opiniones.
2. Toda
persona tiene derecho a la libertad de
expresión; este derecho comprende la
libertad de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda índole, sin
consideración de fronteras, ya sea
oralmente, por escrito o en forma impresa o
artística, o por cualquier otro
procedimiento de su elección.
La Convención
Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San
José)2 que señala:
Artículo
13. Libertad de Pensamiento y de
Expresión
Toda persona
tiene derecho a la libertad de pensamiento y
de expresión. Este derecho comprende la
libertad de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda índole, sin
consideración de fronteras, ya sea
oralmente, por escrito o en forma impresa o
artística, o por cualquier otro
procedimiento de su elección.
La inicialmente
mencionada Declaración de Principios sobre
Libertad de Expresión, instrumento que reafirma
el contenido del artículo 13 de la Convención
Americana de los Derechos Humanos dispone:
Que
garantizando el derecho de acceso a la
información en poder del Estado se
conseguirá una mayor transparencia de los
actos del gobierno afianzando las
instituciones democráticas;
Recordando
que la libertad de expresión es un derecho
fundamental reconocido en la Declaración
Americana sobre los Derechos y Deberes del
Hombre y la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, la Declaración Universal
de Derechos Humanos, la Resolución 59 (I) de
la Asamblea General de las Naciones Unidas,
la resolución 104 adoptada por la
Conferencia General de la Organización de
las Naciones Unidas para la Educación. La
Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, así como en otros instrumentos
internacionales y constitucionales nacionales
vinculantes.
Reafirmando
el Artículo 13 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos que establece que el
derecho a la libertad de expresión comprende
la libertad de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas sin consideración de
fronteras y por cualquier medio de
transmisión;
Considerando
que la libertad de expresión no es una
concesión de los Estados, sino un derecho
fundamental;
- La
libertad de expresión, en todas sus
formas y manifestaciones, es un derecho
fundamental e inalienable, inherente a
todas las personas. Es además, un
requisito indispensable para la
existencia misma de una sociedad
democrática.
- Toda
persona tiene el derecho a buscar,
recibir y difundir información y
opiniones libremente en los términos que
estipula el artículo 13 de la
Convención Americana sobre Derechos
Humanos.
- Toda
persona tiene el derecho a acceder a la
información sobre sí misma o sus bienes
en forma expedita y no onerosa, ya esté
contenida en bases de datos,
registros públicos o privados y, en el
caso de que fuere necesario,
actualizarla, rectificarla y/o
enmendarla.
- El
acceso a la información en poder del
estado es un derecho fundamental de los
individuos. Los Estados están obligados
a garantizar el ejercicio de este
derecho.
- La
censura previa, interferencia o presión
directa o indirecta sobre cualquier
expresión, opinión o información
difundida a través de cualquier medio de
comunicación oral, escrito, artístico,
visual o electrónico, debe estar
prohibida por la ley.
- Toda
persona tiene derecho a comunicar sus
opiniones por cualquier medio y forma. La
colegiación obligatoria o la exigencia
de títulos para el ejercicio de la
actividad periodística, constituyen una
restricción ilegítima a la libertad de
expresión.
- Condicionamientos
previos, tales como veracidad,
oportunidad o imparcialidad por parte de
los Estados son incompatibles con el
derecho a la libertad de expresión
reconocido en los instrumentos
internacionales.
- Todo
comunicador social tiene derecho a la
reserva de sus fuentes de información,
apuntes y archivos personales y
profesionales.
- El
asesinato, secuestro, intimidación,
amenaza a los comunicadores sociales,
así como la destrucción material de los
medios de comunicación, viola los
derechos fundamentales de las personas y
coarta severamente la libertad de
expresión.
- Las
leyes de privacidad no deben inhibir ni
restringir la investigación y difusión
de información de interés público. La
protección a la reputación debe estar
garantizada sólo a través de sanciones
civiles, en los casos en que la persona
ofendida sea un funcionario público o
persona pública o particular que se haya
involucrado voluntariamente en asuntos de
interés público. Además, en estos
casos, debe probarse que en la difusión
de las noticias el comunicador tuvo
intención de infligir daño o pleno
conocimiento de que se estaba difundiendo
noticias falsas o se condujo con
manifiesta negligencia en la búsqueda de
la verdad o falsedad de las mismas.
- Los
funcionarios públicos están sujetos a
un mayor escrutinio por parte de la
sociedad.
- Los
monopolios u oligopolios en la propiedad
y control de los medios de comunicación
deben estar sujetos a leyes
antimonopólicas por cuanto conspiran
contra la democracia al restringir la
pluralidad y diversidad.
- La
utilización del poder del Estado y los
recursos de la hacienda pública;
la concesión de prebendas arancelarias;
la asignación arbitraria y
discriminatoria de publicidad oficial y
créditos oficiales; el otorgamiento de
frecuencias de radio y televisión, entre
otros, con el objetivo de presionar y
castigar o premiar y privilegiar a los
comunicadores sociales y a los medios de
comunicación en función de sus líneas
informativas, atenta contra la libertad
de expresión y deben estar expresamente
prohibidos por la ley.
Por las
anteriores consideraciones presentamos el
siguiente proyecto de decreto por el que se
adiciona el Título vigésimo séptimo y el
artículo 430 del Código Penal Federal, y el
artículo 116 del Código Federal de
Procedimientos Penales; así como se reforma el
artículo 50, fracción I de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Artículo
Primero.- Se adiciona el Título vigésimo
séptimo y el artículo 430 del Código Penal
Federal para quedar como sigue:
Título
Vigésimo Séptimo
De los delitos cometidos en contra de la libertad
de expresión
Artículo
430.- Se impondrán de uno a cinco años de
prisión y de cien a quinientos días multa
al que, con el propósito de coartar el
derecho de una persona a expresarse y
difundir libremente sus pensamientos,
ideas, opiniones e informaciones perpetre en
su contra algún acto tipificado como delito
en este Código.
Igual
sanción se impondrá a quien, con idéntico
propósito, atente por medios tipificados
como delito, en contra de las instalaciones
de cualquier persona moral dedicada a la
comunicación.
Si el
sujeto activo del delito fuese servidor
público, la pena señalada en este artículo
se aumentará hasta en una mitad. Además
será destituido de su empleo y se le
inhabilitará para obtener otro hasta por un
periodo igual al de la pena de prisión
impuesta.
Las
sanciones previstas en este artículo se
impondrán sin perjuicio de la que
corresponda por el delito o delitos cometidos
sin menoscabo y perjuicio que la ley
federal de servidores públicos establece.
Artículo
Segundo.- Se reforma el artículo 50,
fracción I, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, para quedar como
sigue:
Artículo
50. Los jueces federales penales conocerán:
I. De los
delitos del orden federal.
Son
delitos del orden federal:
a) …
b) Los
señalados en los artículos 2 a 5 y todos
aquellos que se mencionan en el 430 del
Código Penal;
c)…
a m)…
Artículo
tercero.- Se adiciona el artículo 116 del
Código Federal de Procedimientos Penales para
quedar como sigue:
Artículo
116.- Toda persona que tenga conocimiento de
la comisión de un delito que deba
perseguirse de oficio, está obligada a
denunciarlo ante el Ministerio Público y en
caso de urgencia ante cualquier funcionario o
agente de policía.
Tratándose
de delitos referidos en el artículo 430 del
Código Penal Federal que probablemente
involucren ataques a la libertad de
expresión, la autoridad que conozca del
asunto lo pondrá del inmediato conocimiento
del Ministerio Público de la Federación.
El
Ministerio Público de la Federación deberá
abrir y agotar una línea de investigación
en los términos del artículo 430 del
Código Penal Federal.
Las
autoridades locales coadyuvarán en la
investigación sin menoscabo de la
competencia Federal.
TRANSITORIOS
Primero.- El
presente decreto entrará en vigor al día
siguiente de su publicación en el Diario Oficial
de la Federación.
Dado
en el salón de Sesiones del Palacio Legislativo
de San Lázaro a los 21 días del mes de
noviembre de 2008.
Dip.Gerardo
Priego Tapia
Dip. Israel Beltrán Montes
Dip. Joaquín Conrado de las Santos Molina
Dip. Humberto López Lena Cruz
Dip. Edmundo Javier Bolaños Aguilar
Dip. Rocío del Carmen Morgan Franco
Dip. Victorio Rubén Montalvo Rojas
Dip. Ector Jaime Ramírez Barba
* Esta iniciativa de decreto fue
presentada en la cámara de Diputados para su
revisión ante comisiones legislativas. De ser
aprobado el dictamen correspondiente, pasaría a
discusión en el pleno cameral y, en su caso,
podría ser aprobada, modificada o inlcuso
rechazada.
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