Acceso a la información virtual - Diseño de un método de estudio

Los sitios web gubernamentales como herramientas
del control social y del periodismo investigativo

Sandra Crucianelli *

Introducción

La transparencia no se proclama. Se demuestra. Un monitoreo de 160 sitios Web gubernamentales en cuatro países centroamericanos relevó un mejor posicionamiento para Panamá, respecto de El Salvador, Honduras y Nicaragua, pero al mismo tiempo, una tendencia al no cumplimiento de las metas y compromisos asumidos en materia de gobierno electrónico.

El caso de Nicaragua es particularmente grave, por cuanto pudo comprobarse que documentos públicos que se encontraban disponibles en línea hasta diciembre del 2006, a partir del 2007 han desaparecido.

En este país, al momento del monitoreo de la Iniciativa Voluntaria para la Transparencia (EVA) realizado en Managua durante el 2006, los seis sitios Web del gobierno que formaron parte de ese Proyecto, mostraban fortalezas que hoy desaparecieron. Donde se observa más drásticamente este hecho es en el sitio del FISE, Fondo de Inversión Social para la Emergencia, que reportaba en el 2006 un 75 % de funcionalidad, mientras que en la presente medición apenas alcanzó el 17 %, acaso uno de los porcentajes más bajos de los 160 sitios monitoreados en los 4 países centroamericanos.

Lo que se está diciendo aquí es que documentos virtuales, de interés para el reportero y por ende, el ciudadano, han desaparecido de estos sitios. Lamentablemente, analizados en su conjunto, los sitios Web de Nicaragua muestran sesgos cercanos a las herramientas virtuales de propaganda política y no a las vías modernas para acercar información valiosa al ciudadano responsable, el que ejerce el control social.

Esta investigación, realizada entre julio y septiembre de 2007, monitoreó 160 sitios Web gubernamentales a razón de 40 por país, por lo que previamente se diseñó un método de cuantificación de variables de calidad, funcionales a las tareas del reportero investigador y el control social, ya que hasta el momento no se contaba con esa herramienta.

La herramienta, no se basa en normas de calidad de referencia, desarrolladas como parte de las iniciativas de Gobierno Electrónico, ya que éstas no fueron diseñadas con las metas de satisfacer las necesidades informativas del ciudadano, promover el control social y brindar acceso pleno a información pública virtual de importancia para el reportero investigador.

Por eso, la mirada en el diseño de las variables, está enfocada en aquello que un periodista de investigación o un ciudadano, esperarían encontrar en sitios de esta naturaleza.

Ficha de medición

Región: Centroamérica
Cantidad de Países Relevados: 4
Países: El Salvador, Panamá, Honduras y Nicaragua
Fecha de la medición: 3 al 10 de septiembre de 2007
Cantidad de sitios Web gubernamentales totales: 160
Cantidad de sitios Web gubernamentales por país: 40
Lista de sitios por país: Se utilizó el Software Copernic para la recuperación electrónica de los dominios gubernamentales de cada país.
Metodología de Selección de Sitios: Aleatoria, por sorteo simple sin reposición, hasta completar la posición número 40.
Variables analizadas: 12, más el registro del año correspondiente a la última actualización, con relación a datos funcionales al control social o investigación periodística.

Metodología del análisis

Los sitios Web de los gobiernos, a través de iniciativas relacionadas con el gobierno electrónico, pueden constituirse en herramientas efectivas para:

1. Mejorar el acceso a la información.
2. Favorecer la obtención de documentos oficiales por parte de los periodistas.
3. Promover el control social y constituirse en herramienta practica para transparentar los actos de gobierno.

Para el caso de los cuatro países en estudio, las barreras para la obtención de documentos públicos usando la vía electrónica, evidenciaron al momento de realizar esta investigación, limitantes en materia de acceso.
Aunque Panamá muestra avances en esta materia y estando en vigencia su Ley de Acceso a la Información (Ley de Transparencia), no podemos obviar el hecho de que más de 100 reporteros, en los 4 países, que habían tomado capacitaciones durante el 2006 en torno a este tema, manifestaron no percibir interés político por entregar documentos públicos al ciudadano y por ende al periodista, sea por la vía física, sea por la vía virtual.

Así las cosas, la entrega de documentos públicos, como regla general, continúa dependiendo más de la voluntad de quien los entrega, que del apego a la norma jurídica.

Esta limitante se manifiesta en las insuficientes partidas presupuestarias asignadas para la atención de oficinas de acceso a la información en diferentes estamentos del gobierno. Esto alcanza también a las propuestas de gobierno electrónico, todavía en incipiente desarrollo para Honduras, El Salvador y Nicaragua, no así Panamá, que, como ya se dijo, muestra un mayor grado de avance en este sentido, aunque tampoco es el ideal.

Esto quiere decir que, haciendo esta salvedad, el volumen de documentos públicos que un reportero panameño podía encontrar en sitios Web del Gobierno de ese país, a la fecha de este reporte, era mucho mayor que el volumen de documentos públicos en línea que podía encontrar un reportero de Honduras, El Salvador y mucho menos en Nicaragua, donde por el contrario, se observó un notorio deterioro en esta materia, desde 2006 a septiembre del 2007.

Variables Estudiadas

La fiscalización periodística mediante técnicas documentales es un eje vital para la promoción de la Transparencia y la Gobernabilidad, por cuanto promueve el control social.

En tiempos de la Internet, los sitios Web de los gobiernos intentan ser la réplica de las oficinas físicas del Estado, por lo que la documentación contenida en los mismos adquiere la característica de pública y oficial.

En aras de esta función propia del periodismo, la del perro guardián de la sociedad, se monitorearon 40 dominios gubernamentales en cuatro países centroamericanos: Panamá, El Salvador, Honduras y Nicaragua.

Para ello, fue necesario diseñar un modelo de cuantificación mediante el diseño de variables, funcionales a la labor periodística, y por ende al control social.

Hay que destacar que estos parámetros, si bien guardan estrecha relación, no son idénticos a los que frecuentemente se utilizan en el marco de los proyectos de Gobierno Electrónico. En esos casos hay otras normas de calidad, ya que el objetivo es diferente y tiende a la modernización del Estado, convirtiendo a estos dominios no en meramente informativos como lo son muchos al presente todavía, sino en transaccionales; es decir, en plataformas virtuales capaces de permitir el acceso a la información, pero también de facilitar las acciones que incentiven el comercio, la industria, el cumplimiento con el fisco, etc.

Pero la cuestión que nos ocupa es de otra naturaleza. Tiene como meta cuantificar la funcionalidad de estos sitios respecto de lo que un periodista espera encontrar en aquellos, del mismo modo que lo haría un ciudadano deseoso de ejercitar el control social de las acciones de gobierno.

Cuando la variable reunía las condiciones de funcionalidad requeridas se asignó un punto; caso contrario, cero.

Las variables diseñadas y bajo estudio posterior resultaron:

1. MS = Mapa del sitio: Es imprescindible para que el investigador no se pierda dentro de la página o del portal. Debe ofrecerse completo y de fácil localización visual en la página de inicio. El mapa de sitio es como una brújula en el mar y desde esta posición la búsqueda de información se simplifica y por ende se aumenta el acceso a la misma.
2. FC = Fuente de contacto: Los nombres y apellidos completos de todos los funcionarios, con su cargo respectivo en la oficina relevada. Esta variable es muy importante, aunque generalmente pasa desapercibida. La tarea del periodista va mucho más allá de recuperar información por la vía electrónica y acercarle esos datos al público. El periodista debe garantizarle a su audiencia la vigencia de los datos que maneja, apelando al chequeo correspondiente, así como garantizar una correcta interpretación que requiere una práctica cuidadosa en el entorno digital. En razón de esto, los sitios Web oficiales deben disponer de vías identificables para corroborar la vigencia de la documentación en línea. Los formularios electrónicos impersonales no son adecuados para tal fin y por ende es necesario que la oficina mantenga a la vista la nómina de funcionarios, que serán las personas -de carne y hueso- responsables por la información que se proporciona en línea al reportero. El no considerar este requisito ubicaría al periodista en el escenario de las fuentes “generales”, las cuales tienen el sesgo del anonimato, impropio para la documentación profesional.
3. ML = Marco legal: El reportero investigador tiene por misión ir detrás de verdades sociales importantes que están relacionadas con un asunto ilegítimamente secreto. Hay una vinculación directamente proporcional entre esa “ilegitimidad” y el incumplimiento de las leyes en vigencia. Por esta razón el investigador debe encontrar de manera rápida y sencilla, las leyes o decretos que regulan el funcionamiento de las tareas que cada oficina del Estado.
4. PS = Presupuesto de la oficina: Es una pauta de calidad directamente proporcional a la Transparencia en la gestión pública. Cada oficina del Estado debería mostrar su presupuesto, desglosado en partidas y sub-partidas, tanto el diseñado como el ejecutado. La condición de idealidad está dada por la presencia de aquel documento que reporte actualización al último semestre o trimestre, respecto de la fecha en la que se realiza la búsqueda.
5. SD = Sueldos de los funcionarios (documentados). Es otro parámetro de Transparencia. Las escalas salariales, así como datos de las plantillas de empleados públicos, permiten el control social tanto de la planta estable como de la contratada o temporal. Análisis de escalas salariales y plantel político designado pueden ayudar, en el marco de lo que se conoce como “tráfico de influencias”, tema de habitual abordaje en periodismo de investigación. Generalmente enlaces de “Transparencia” conducen a estas planillas; por eso es importante que los enlaces citados estén visibles y completos. Se asigna un punto a esta variable cuando se encuentran las direcciones de correo electrónico de los principales funcionarios de la oficina pública, de modo que quien consulta la información pueda ponerse en contacto directo con esa fuente.
6. CO = Consultas en línea: Cuando se pueden consultar bases de datos públicas conforme diferentes criterios; por ejemplo la consulta de expedientes administrativos.
7. TO = Trámites en línea: Para el ciudadano, cuanto menos burocracia, mejor. Por ejemplo, imprimir el comprobante de su deuda fiscal resulta importante, pero también lo es que pueda imprimir el formulario de pago, solicitar un turno hospitalario, radicar una denuncia, inscribirse como proveedor, etc.
8. LP = Listado de Proveedores: Cada oficina debería proveer al ciudadano, y en este caso al reportero investigador, el listado completo de los proveedores a los cuales recurre el Estado a la hora de las compras oficiales. Este listado debe cumplir con ciertos requisitos, siendo indispensable que contenga la fecha de alta de cada integrante del registro, los montos abonados, el tipo de servicio o compra por el que se le pagó y el acumulativo por rango de fechas respecto de cada proveedor. No califican para la asignación del punto a esta variable, aquellos soportes que no permitan la exportación de los datos a Excel para su procesamiento, ni aquellos que no permitan la recuperación electrónica de la lista de proveedores completa.
9. CP = Compras y Licitaciones del Estado: El listado de proveedores es importante, pero estos datos no son suficientes. Es necesario que además se informe al ciudadano qué se compra, a qué precio y cuándo. La variable obtiene un punto cuando del mismo modo aparecen los pliegos de condiciones para las licitaciones de cada oficina, así como los resultados del proceso. En este último caso es importante que el pliego licitatorio sea público y por ende, de fácil acceso, sin necesidad de suscripción previa para la consulta. No califican para el puntaje las oficinas que muestran solo algunas compras (como papel para impresión) y dejan afuera otros insumos de consumo obligado para cualquier dependencia del Estado, como tinta, agua mineral o elementos de limpieza.
10. ES = Estadísticas: Las estadísticas de cada oficina, conforme sea la tarea que cumple, deben estar disponibles y actualizadas. El acceso a las mismas debe ser de fácil visualización. Los formatos para este tipo de consultas deben ser los adecuados y evitarse tanto en esta variable como en cualquiera que contenga datos numéricos, el uso del formato fotográfico o PDF. Los presupuestos, sueldos y compras deben reportarse en formato Excel, evitando el uso de documentos en otros formatos, a menos que sean simultáneos, ya que la información contenida en aquellos que no sean Hojas de Cálculo, no pueden ser exportados de manera sencilla, para un procesamiento propio posterior. Excel siempre debe estar como opción. Esta es una condición necesaria para que se le asigne un punto a la variable.
11. RF = Resoluciones y Fallos: Toda oficina del Estado está sujeta a controles o auditorias. Fallos y resoluciones deben estar en línea. Del mismo modo, si la oficina es autoridad de aplicación en algún área de la provisión de servicios públicos (transporte, agua, luz, gas) o de empresas que están bajo su órbita (como las que producen deshechos industriales), los reportes de este tipo de gestión deben estar en línea, debidamente actualizados.
12. AC = Actualización: La funcionalidad de la información que es puesta en línea y por tanto ofrecida al ciudadano, debe estar actualizada, como mínimo, a un semestre de intervalo respecto del momento de la consulta.

Análisis comparativo

Un obstáculo repetido en los 4 países resultó el formato inadecuado en el que suelen presentarse las tablas con información numérica, como Estadísticas y Presupuestos.

A excepción de las fotografías, el formato de imagen GIF no es el adecuado para ofrecer información virtual como gráficos, tablas o resoluciones, a menos que la intención sea que el mismo no sea analizado o procesado a partir de sus datos primarios.

Lo mismo ocurre cuando se apela al formato de PDF. En general se considera a PDF como un formato seguro y adecuado para ofrecer información confiable. Sí lo es, siempre y cuando las estadísticas, tablas y gráficos se ofrezcan en simultáneo en Hojas de Cálculo de Excel o en tablas de Word de fácil procesamiento. El PDF opera como un condicionante del control social. Aunque hay programas informáticos que permiten trasladar los datos a hojas de cálculo, ello establece un escollo indudable en materia de acceso a la información virtual, que los sitios Web gubernamentales deberían evitar si su intención es demostrar acciones de gobierno transparentes.

Otras veces, se observó que la información no está completa: los Indicadores para la Contratación Pública, los Precios Unitarios, las Imputaciones, el Financiamiento Externo, las Transferencias Municipales, son parámetros que deben informarse en detalle, con desglose de partidas. La falta de acceso, por acción u omisión, conspira finalmente contra la Transparencia de toda gestión de gobierno, sea ésta ejecutiva, legislativa o judicial.

La voluntad política por transparentar acciones de gobiernos está directamente relacionada con la entrega de información relacionada con el manejo de los fondos públicos.

Y la conclusión de este estudio resultó que, justamente las 4 variables relacionadas con el manejo de fondos del Estado (Presupuesto, Compras, Proveedores y Sueldos), son las más deficientes en cantidad y calidad de la información proporcionada en línea.

De las mediciones de 40 sitios por país los resultados globales fueron:

PPT = Es el Promedio de Puntos que alcanza cada país considerando los puntajes totales alcanzados por cada uno de los 40 sitios.                                 
P % F = Es el Promedio del % de Funcionalidad que alcanza cada país considerando los % de Funcionalidad alcanzados por los 40 sitios.
Del monitoreo resultó que Panamá lideró en 8 de las 12 variables analizadas: Consultas on Line, Estadísticas, Trámites on line, Compras del Estado, Lista de Proveedores, Sueldos de Funcionarios, Marco Legal y Actualización, que aparecen en la primera fila de la tabla, marcadas en color verde.

Para el Mapa de Sitio el país que mejor cumple es El Salvador (24 de 40 sitios); para el Presupuesto y las Fuentes de Consulta el país que mejor cumple es Honduras (12 de 40 sitios).
Nicaragua solamente lidera en la variable Resoluciones y Fallos.
En cuanto a las expectativas de operaciones transaccionales, exceptuando Panamá, -que viene desarrollando un programa de gobierno electrónico más acentuado-, merece destacarse el avance de El Salvador, con 15 de 40 sitios con puntaje para esta variable, máxime considerando que este recurso virtual hubiera resultado impensado unos años atrás.
Ningún país alcanza en promedio el 75 % de funcionalidad necesaria, básicamente por los bajos puntajes obtenidos en las siguientes variables: Presupuesto, Compras, Proveedores y Sueldos.
Estas cuatro variables están directamente relacionadas con el manejo de los fondos del Estado.
Control del Gasto Público: Con relación a los entes o instituciones encargados de supervisar o controlar el gasto público, los porcentajes de funcionalidad relacionados con las necesidades o expectativas del reportero investigador resultaron conforme ilustra el cuadro:

TABLA PORCENTAJE FUNCIONALIDAD ENTES DE CONTROL
Honduras: 67 % F (Tribunal Superior de Cuentas)
Panamá: 58 % F (Contraloría de la Nación)
Nicaragua: 58 % F (Contraloría de la República)
El Salvador: 50 % F (Corte de Cuentas)

TABLA PUNTAJE POR VARIABLE ENTES DE CONTROL

De aquí se dedujo que para las 4 variables asociadas a fondos del Estado (PS, CP, LP y SD) el Tribunal Superior de Cuentas de Honduras mostró 2 de 4 variables con puntaje: Compras y Proveedores, siendo por ello además, el país mejor posicionado; en cambio, Panamá no obtuvo puntaje en ninguna de estas 4 variables, pese a ser el país que globalmente mejores resultados evidenció.

Asimismo, la Contraloría de Nicaragua fue la única de estas 4 oficinas que exhibió los sueldos de sus funcionarios. La Corte de Cuentas de El Salvador fue la única de estas 4 oficinas que exhibió la ejecución de su propio presupuesto actualizado.

Recomendaciones

Con base al panorama observado en los cuatro países que fueron analizados en este monitoreo, se vislumbran como necesarias las siguientes acciones:

1. Difundir conocimientos respecto del uso de las nuevas tecnologías como herramientas para un mejor acceso a la información.

2. El acceso a la información electrónica es un eje esencial para el fortalecimiento de la gobernabilidad. En un mundo digitalizado como el que vivimos, resultarían positivas alianzas entre los grupos de trabajo que promueven el acceso a la información y los que trabajan en iniciativas de gobierno electrónico, a los fines de diseñar programas que se complementen, ya que ambos componentes tienen estrecha relación con la promoción de la Transparencia.

3. Se sugiere promover el control social utilizando Internet mediante alianzas con organizaciones de la sociedad civil, dispuestas a trabajar en este campo.

4. Diseñar modelos de capacitación para reporteros y ciudadanos, empleando los métodos de coaching personalizado, elaborando contenidos específicos por país no solamente teniendo en cuenta las herramientas informáticas en línea, sino además, los temas que son de interés social para cada comunidad. Dentro de este modelo se incluyen las mediciones de acceso a la información virtual y su correspondiente monitoreo.

5. Promover la cobertura del acceso a documentos públicos como tema noticiable, comunicable a las audiencias, mediante investigaciones periodísticas y trabajos de campo.

6. Impulsar investigaciones periodísticas basadas en rastreos documentales en línea y motorizadas por becas, premios o cualquier incentivo relacionado con la capacitación, capaz de atraer el interés de los periodistas.

7. Fomentar la asociación del tema de acceso a la documentación con el concepto de Transparencia y Gobernabilidad. Estas dos áreas aparecen desconectadas, en especial en el ámbito de la prensa y por ende, eso se traduce en el producto que los medios ofrecen a sus audiencias.

8. Mejorar las habilidades informáticas de ciudadanos y periodistas en materia de documentación virtual.

9. Establecer programas de monitoreo de los principales sitios Web de los gobiernos y publicación de los resultados, siendo necesaria en este campo una constante actualización, dada la dinámica que ofrecen los mismos.

10. Fomentar la creación y/o funcionamiento de centros con conectividad a Internet de rápido acceso en ciudades estratégicas fuera de las capitales.

11. Diseñar un proyecto a mediano plazo que permita la recuperación documental de los distintos reportes de interés para el ciudadano y el periodista investigador, que se encuentran dispersos y perdidos en una gran red de sitios gubernamentales. Esta situación suele desalentar las búsquedas y por ende, imposibilita hallazgos documentales relevantes. Podría resultar funcional a esta necesidad la creación de un centro de documentación virtual para cada país, con un motor de búsqueda interno que responda a varios parámetros en simultáneo. Ello podría constituir una herramienta valiosísima a la hora de favorecer el acceso a la información digital.

* Sandra Crucianelli es periodista argentina, miembro de FOPEA, especializada en consultoría y profesionalización de periodistas. Actualmente imparte un curso en línea para el Knight Center for Journalism in the Americas. Este estudio fue realizado para Alianza Regional por la Libertad de Expresión e Información, y se reproducen en SdP sus partes sustanciales con autorización expresa de su autora.