Abuso de publicidad oficial y otras formas de censura indirecta en América Latina

El precio del silencio

Asociación por los Derechos Civiles, Iniciativa Pro-Justicia de la Sociedad Abierta, Open Society Institute

I. Resumen ejecutivo

El presente informe analiza una tendencia creciente en América Latina: la interferencia “tras bambalinas” que ejercen los gobiernos sobre la libertad de expresión y la independencia editorial de los medios de comunicación y los periodistas. Tales abusos, que hemos conceptualizado como “censura indirecta” o “sutil”, no son totalmente nuevos. Aquello que los diferencia de otras violaciones más obvias y frecuentemente documentadas –tales como el acoso judicial o actos de violencia e intimidación contra periodistas– es que en gran parte permanecen invisibles para el público en general, mientras proyectan una amplia e insidiosa sombra sobre la libertad de expresión. En particular, este informe documenta la utilización abusiva que hace el gobierno de sus facultades financieras y regulatorias sobre los medios, como por ejemplo aquellas relacionadas con los procesos de asignación de la publicidad oficial y adjudicación de licencias, así como también otras interferencias ejercidas sobre los contenidos. También describe diversas formas de presión gubernamental que pueden ser muy fuertes y directas –tales como la amenaza de despedir a periodistas que expresan abiertamente su opinión– pero que han permanecido ocultas e incuestionadas.

Dado que los activistas y las agrupaciones de defensa de derechos generalmente han hecho foco en los métodos de interferencia más tradicionales y duros, el monitoreo sistemático que existe sobre la censura indirecta es aún escaso. El presente informe apunta a llenar ese vacío de información en la región, y constituye una actualización del documento que fuera publicado por la Iniciativa Pro-Justicia y la ADC en 2005: Una censura sutil: abuso de publicidad oficial y otras restricciones a la libertad de expresión en Argentina. Dicha publicación reveló la gran cantidad de formas sutiles –aunque no por ello menos poderosas– a través de las cuales los funcionarios públicos ejercen su influencia sobre los medios de comunicación en Argentina, desde el uso indebido de la publicidad oficial a las presiones “tras bambalinas” sobre reporteros y editores.

Los siete países que abarca el presente estudio son Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, Perú y Uruguay. La investigación para el informe fue realizada, en su mayor parte, entre enero y octubre de 2007, con actualizaciones posteriores hasta el momento del cierre.

Un patrón recurrente que se aborda en este trabajo es la utilización abusiva de la publicidad oficial y sus servicios relacionados para asegurar coberturas periodísticas favorables y desalentar los enfoques críticos. En la mayoría de los países analizados, hemos encontrado un abuso constante por parte de los funcionarios, que manipulan la distribución de publicidad con fines políticos y personales –en una clara violación de las normas internacionales y regionales que protegen la libertad de expresión. Los efectos de tales abusos son particularmente insidiosos cuando la publicidad del sector público resulta fundamental para la supervivencia económica de los medios de comunicación, una realidad que se constata sobre todo en los medios locales. De hecho, hemos hallado que los gobiernos provinciales utilizan sistemáticamente el control de los recursos publicitarios a modo de “zanahorias” o “garrotes” (premios o castigos), ya sea para perjudicar financieramente a una publicación molesta o para influir indebidamente en su contenido. Algunos gobiernos nacionales, en particular distintas administraciones en Honduras, también han ejercido esta práctica.

En contraste, son menos los medios nacionales que dependen de la publicidad oficial para sobrevivir. Sin embargo, ello no impide que los gobiernos nacionales asignen la publicidad utilizando criterios de favoritismo y/o abierta represalia. Suele abusarse de los pagos por publicidad efectuados directamente a periodistas individuales u otros productores de contenidos –una práctica generalizada– con el objetivo de socavar su independencia. Además, en algunos países, altos funcionarios de gobierno presionan e intimidan regularmente a dueños de medios, editores e incluso periodistas individuales para adaptar las coberturas a su gusto. Las presiones financieras y editoriales ejercidas por actores privados tales como grandes empresas también son frecuentes y resultan preocupantes. De todos modos, son los estados los que tienen el deber fundamental de respetar y garantizar efectivamente el pleno ejercicio de la libertad de expresión.

Abusos relacionados con la publicidad oficial

Nuestra investigación reveló que muchos gobiernos de la región utilizan sistemáticamente los contratos publicitarios para recompensar o castigar a los medios por sus contenidos, apuntando por lo general a controlar lo que se publica o se emite. Los funcionarios que cometen tales abusos raramente están infringiendo las leyes locales, que en su mayoría permiten una discrecionalidad casi total a la hora de asignar publicidad oficial. No existen normas en los países abarcados por este estudio que prohíban específicamente la discriminación ejercida sobre la base del punto de vista del medio –un riesgo inherente a la asignación de publicidad oficial, que por ello debe ser considerada como diferente a cualquier otro tipo de compra del Estado.

De hecho, los marcos jurídicos que rigen la compra de publicidad por parte del Estado en todos los países bajo análisis resultan insuficientes e inadecuados: carecen de las reglas y criterios que asegurarían asignaciones publicitarias transparentes y justas, y no logran establecer las garantías necesarias en contra de posibles abusos. La falta de transparencia que existe en el proceso de contratación de la pauta oficial, en especial si se combina con una centralización de la toma de decisiones en la persona de funcionarios designados políticamente, conduce a abusos políticamente motivados en la asignación de publicidad oficial y a un control mínimo o inexistente por parte de los ciudadanos y la sociedad civil.

A lo largo de toda la región, mientras se gastan decenas de millones de dólares por año en contratos publicitarios, los procesos de contratación abiertos y competitivos constituyen una rara excepción. En Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras y Uruguay, la publicidad oficial se rige por el mismo régimen contractual que el resto de las adquisiciones del Estado, sin una normativa específica que establezca criterios o procedimientos a seguir.

Sólo Perú posee una ley que se refiere específicamente al manejo de la pauta oficial, pero sus disposiciones son tan vagas y generales que la vuelven inefectiva –tal como se evidencia en los abusos cometidos por los funcionarios peruanos que se documentan en el presente informe.

Cuando este texto entraba en proceso de edición, la gobernadora de la provincia argentina de Tierra del Fuego emitió un decreto que regula la forma en que el Poder Ejecutivo provincial distribuye su presupuesto publicitario¹.

En la actualidad, algunos o todos los países relevados por este informe están signados por una variedad de abusos en materia de publicidad oficial, entre los que se encuentran:

Uso indebido de la publicidad oficial para condicionar contenidos. Nuestra investigación reveló numerosos casos de gobiernos a nivel local y nacional que utilizan la publicidad oficial para influir sobre aquello que se difunde en los medios.

En 2004, por ejemplo, el entonces presidente de Costa Rica, Abel Pacheco, ordenó a los miembros de su administración que dejaran de pautar en La Nación, el principal diario del país, en represalia por sus coberturas críticas. En 2007, el vicepresidente de ese país renunció luego de un escándalo que incluía propuestas –hechas por él y por otro alto funcionario– de utilizar los contratos publicitarios para asegurarse una cobertura periodística favorable durante una prolongada batalla política por la firma de un tratado de libre comercio con Estados Unidos.

En septiembre de 2007, la Corte Suprema de Argentina determinó que el gobierno de la provincia de Neuquén había violado el derecho a la libre expresión del diario Río Negro, al retirarle la pauta publicitaria en represalia por sus coberturas críticas, lo que constituyó un acto de censura indirecta. El tribunal ordenó al gobierno de Neuquén que cesara en su práctica de asignar fondos por publicidad oficial en forma discriminatoria. Se trata de la primera vez que un tribunal superior de América Latina decide en forma inequívoca que las manipulaciones en la asignación de publicidad oficial como represalia son violatorias de la libertad de expresión.

En 2006 y 2007, el ministro de Vivienda de Perú utilizó contratos publicitarios del gobierno para comprar una cobertura favorable a su ministerio y a su persona en tres periódicos nacionales –y el presidente Alan García se negó a condenar este abuso. El presente informe describe numerosos casos similares, en los que gobiernos locales de Perú y Chile utilizaron fondos de publicidad oficial para obtener coberturas favorables.

El abuso de la pauta oficial para influir en los contenidos se verifica en toda la región. En palabras del periodista hondureño Rodolfo Montalván: “Aquí el gobierno pretende darte un contrato de publicidad para callarte la boca. El criterio que utiliza el gobierno es el silencio del periodista o el medio. Aquí no es que te compran el anuncio, te compran la conciencia, tu visión como periodista. Y ese es el mayor problema que se está dando en este momento... una sola persona –que no es el secretario de prensa sino el secretario privado– es el que maneja toda la publicidad, el que sabe a quién darle o no y cuánto”.

Pagos por publicidad efectuados directamente a periodistas. En varios de los países estudiados en este informe hemos documentado la existencia de pagos publicitarios hechos directamente a periodistas individuales –en concepto de servicios publicitarios reales o ficticios– que se utilizan de modo abusivo para adquirir coberturas periodísticas favorables o silencio frente a temas conflictivos. En Honduras, por ejemplo, los pagos a periodistas constituyen una práctica institucionalizada. Los funcionarios incluso requieren a los periodistas que firmen contratos que los obligan a realizar una cobertura favorable de las actividades oficiales. Si estos no proveen la cobertura esperada, por lo general los funcionarios simplemente suspenden los pagos. Este sistema, y otros similares encontrados en la región, tienen éxito, en parte, porque muchos periodistas carecen de un trabajo que les brinde un ingreso adecuado, y algunos dependen de lo que reciben en concepto de publicidad para poder sobrevivir.

En varias regiones de Colombia, hemos verificado que se encuentra muy extendida la práctica de solicitar contratos publicitarios a funcionarios de gobierno. Los salarios de los periodistas suelen ser mínimos o inexistentes –esto es particularmente así en el caso de los periodistas radiales– y la mayor parte de sus ingresos provienen de los espacios publicitarios que ellos mismos logran vender al gobierno. Tal como nos reveló una periodista radial de la ciudad de Barranquilla, Colombia, “Yo llamo al funcionario por la mañana para preguntarle por información, y a la tarde lo llamo para venderle [publicidad]”.

En Argentina, el gobierno nacional suele hacer pagos generosos en concepto de publicidad a periodistas que escriben en medios gráficos nacionales influyentes pero que tienen programas de radio o TV por cable con bajos niveles de rating.

Asignación discriminatoria de publicidad oficial a medios favoritos y aliados políticos. Aun en aquellos casos donde no existe un evidente o inmediato quid pro quo, la asignación de publicidad oficial suele ser abusiva, poco transparente y/o fundada en motivaciones políticas.

Nuestra investigación detectó numerosos casos en los países estudiados, y confirmó también que muchos de los casos de Argentina que se habían documentado en Una censura sutil han persistido a lo largo de los años. Por ejemplo, mediciones hechas en 2005, 2006 y 2007 mostraron que el gobierno del presidente colombiano Álvaro Uribe realizaba asignaciones publicitarias regulares y sospechosamente elevadas al periódico económico La República, que suele ser favorable a las políticas de dicho gobierno y, en cambio, no se encuentra entre los primeros puestos de lecturabilidad. En 2007, el gobierno municipal de Barranquilla otorgó aproximadamente un 34% del presupuesto publicitario correspondiente al primer trimestre del año a dos periodistas radiales a pesar de tener bajos niveles de audiencia.

Nuestra investigación indica que la asignación injustificada de publicidad oficial al periódico argentino de alcance nacional Página/12 realizada durante los años 2004 y 2005 –que documentáramos en Una censura sutil– persistió a lo largo de los dos años siguientes. En 2006 y 2007, el gobierno nacional volvió a otorgar a Página/12 un monto altamente desproporcionado de publicidad oficial que no puede justificarse por la circulación de dicho matutino ni por cualquier otra ventaja competitiva. Desde que el ex presidente Kirchner asumió el poder en mayo de 2003, Página/12 adoptó, por lo general, una línea editorial pro-gobierno, aparentemente como resultado de su afinidad ideológica con dicha gestión. El gobierno de Néstor Kirchner también realizó asignaciones publicitarias excesivamente generosas a una variedad de medios en la provincia de Santa Cruz (de donde fuera gobernador entre 1991 y 2003), propiedad de Rudy Ulloa, su ex chofer.

Utilización de la publicidad oficial con fines propagandísticos. La publicidad del sector público ha sido utilizada también para promocionar la imagen de funcionarios o candidatos oficiales. Además de constituir una malversación de los recursos públicos, los pagos publicitarios hechos con tales fines se prestan para la asignación abusiva y, en última instancia, afectan la libertad de expresión.

Las leyes en Argentina, Chile, Colombia y Perú imponen restricciones al gasto publicitario que se realiza durante las campañas electorales. Asimismo, Colombia, Chile y Perú disponen límites al uso de fondos publicitarios con fines propagandísticos. Por ejemplo, la ley que regula la publicidad en Perú (del año 2006) prohíbe expresamente a los funcionarios aparecer en aquellos materiales que fueron comprados con fondos publicitarios del gobierno, así como todo aviso que beneficie a cualquier partido político o candidato a un cargo electivo. No obstante, resulta común que funcionarios locales en Argentina, Colombia y Perú utilicen fondos oficiales para publicar avisos en periódicos nacionales –muchas veces con fotografías de sí mismos– que promocionan los supuestos logros de sus gestiones. La investigación también ha detectado aumentos significativos en el gasto publicitario de los gobiernos durante los períodos de campaña electoral. El ejemplo más impactante ocurrió en Honduras, donde el presupuesto publicitario de la Presidencia fue 30 veces más alto en 2005 (el año de elecciones presidenciales) que en 2006. La utilización de fondos publicitarios con fines propagandísticos es un síntoma de los niveles excesivos de discrecionalidad que tiene un gobierno para la asignación de publicidad, de los groseros abusos que rodean a tales asignaciones, y de su impacto perjudicial sobre la libertad de expresión.  

Otras formas de censura indirecta

La publicidad oficial no es la única herramienta de censura indirecta que utilizan los gobiernos de los países estudiados y del resto de la región. El presente informe documenta cómo se hace abuso de otras facultades financieras y regulatorias para amordazar a los medios. Algunos de estos abusos, tales como la denegación selectiva del acceso a la información pública o a las licencias de radio y TV, son sutiles o bien se encuentran disimulados bajo un velo de supuesta legalidad. Otros, como la “censura telefónica”, pueden ser mucho más directos.

Presiones a periodistas y dueños de medios para modificar los contenidos. La primera investigación realizada en Argentina reveló que altos funcionarios del gobierno sistemáticamente procuraban interferir con los contenidos de los medios, presionando a sus directores o editores, y en ocasiones contactando directamente a los periodistas. En la continuación de dicha investigación que llevamos a cabo a nivel regional, encontramos que tales presiones están generalizadas en otros países también. Por ejemplo, el presidente de Colombia y su jefe de prensa efectuaron llamados telefónicos a directores de medios para interferir con la cobertura periodística. Aunque las presiones editoriales en Uruguay han disminuido bajo la administración actual, altos funcionarios de ese país se han contactado con directores de medios para influir en el contenido de sus publicaciones –especialmente con aquellos que son relativamente menos críticos de su gestión. También en Costa Rica se ha detectado la existencia de funcionarios que hacen llamadas preventivas a los periodistas en relación con el contenido de sus informaciones. Las presiones directas que ejercen los altos funcionarios pueden ser incluso más intensas a nivel local, tal como lo ilustra el despido, en 2006, de la periodista televisiva Wendy Guerra (en Santa Rosa de Copán, oeste de Honduras) en respuesta a la presión de varios miembros del ayuntamiento que estaban molestos con una de sus coberturas.

Negativa de acceso a las instituciones y a la información pública como represalia. Otra forma de censura indirecta se produce cuando los gobiernos le niegan el acceso a la información pública a un determinado medio en particular, en represalia por haber efectuado una cobertura crítica. Por ejemplo, el editor de uno de los periódicos más importantes en Honduras, donde esta práctica está particularmente extendida, nos manifestó que a sus periodistas se les solía negar el acceso a la información en poder del gobierno y se los trataba de modo diferente a otros medios. Asimismo, Radio América, una de las radios líderes del país, fue incluida en una lista negra por los anunciantes oficiales en represalia por su decisión de demorar el anuncio del triunfo, en noviembre de 2005, del presidente Manuel Zelaya Rosales. El gobierno de Honduras también hace uso de las invitaciones a acompañar al presidente en sus viajes, como una forma de recompensar o castigar a los periodistas.

Asignación inequitativa de licencias de radio y TV. La libertad de expresión se ve seriamente afectada cuando se hace abuso de los procesos de adjudicación de licencias con el fin de beneficiar a los aliados políticos o silenciar a las voces independientes. En algunos casos, los funcionarios aprovechan la amplia discrecionalidad existente en los procedimientos para la asignación de licencias por parte del Estado. En otros, el marco jurídico crea barreras estructurales para una adjudicación equitativa, tales como el requisito de una inversión financiera elevada, que terminan beneficiando a los medios más grandes y suprimiendo a un amplio espectro de voces y actores. Las emisoras comunitarias, en particular, y otros operadores sin fines de lucro, suelen ser objeto de una denegación injusta y sistemática del acceso al espacio radioeléctrico –que por lo general es el resultado de una combinación de intencionalidad política, exclusión sistemática y presiones comerciales.

En la mayoría de los países examinados, los marcos regulatorios para la emisión de radio y TV son inadecuados, y se encuentran por debajo de los estándares básicos establecidos por los instrumentos de protección de los derechos humanos del Sistema Interamericano. En Uruguay, por ejemplo, hasta hace muy poco tiempo la ley carecía de garantías para evitar que el Poder Ejecutivo otorgara licencias de radio y TV en forma arbitraria y discriminatoria. Las normas referentes a los procesos de adjudicación de Argentina, Colombia y Perú poseen deficiencias similares. A pesar de la existencia de disposiciones que favorecen a las estaciones radiales sin fines de lucro, hasta la fecha son pocas las radios comunitarias a las que se les otorgó acceso a frecuencias en los países bajo análisis.

Otras formas de censura financiera. Otros ejemplos de interferencia que examina el presente informe incluyen la suspensión del servicio telefónico a una radio en Honduras y el cierre de una imprenta en Argentina, ambas en represalia por coberturas críticas. Estos incidentes revelan que la censura indirecta se produce de muchas formas distintas, todas ellas dirigidas a evitar que los medios y otros actores expresen abiertamente sus puntos de vista.

Los efectos perjudiciales de la censura indirecta

Los abusos financieros y otras interferencias con la autonomía editorial que se describen en este informe tienen graves y persistentes efectos sobre la libertad de expresión y el debate democrático en general. Numerosos testimonios recogidos por nuestros investigadores revelan cómo las presiones que ejercen los gobiernos sobre los dueños de medios y los editores generan olas de autocensura que inhiben a redacciones enteras y que son capaces de acallar incluso a los periodistas más valientes –en casos extremos, sacándolos del aire o directamente despidiéndolos.

Haciendo referencia a los pagos que efectúa el gobierno a los periodistas para que viajen al exterior con el presidente, un periodista radial de Honduras nos expresó: “Sí, conozco casos de periodistas que cambian su línea editorial por la paga que reciben: un compañero que fue impuesto en un programa noticioso hizo una oposición férrea al gobierno, pero cambió luego de un viaje presidencial a Europa; ‘uno debe replantear sus posiciones’, me dijo”.

El periodista radial Carlos Hurtado, de Cartagena, Colombia, describió los manejos relacionados con la publicidad oficial: “Las entidades que pautan son muy pocas, y las que hay, están muy competidas [por periodistas que solicitan pauta]. Entonces, el periodista que aspire a decir que las entidades están haciendo algo mal, se abstiene de sacar la información (…) Uno tiende a ablandar la crítica”.

Reformas de leyes y prácticas en materia de publicidad oficial

Mientras los abusos en materia de publicidad oficial y otras formas de censura indirecta se mantienen constantes en América Latina, existen signos alentadores de que estas prácticas están recibiendo una mayor atención y una actitud crítica por parte de la sociedad. Hemos dedicado un capítulo de este volumen a la corriente en pos de reformas legales que está cobrando relevancia en la región. Perú sancionó una ley de publicidad oficial en el año 2006 que, aunque con imperfecciones, representa un paso en la dirección correcta. En Chile, en 2007, una investigación parlamentaria sobre prácticas en materia de publicidad oficial documentó varios problemas e hizo un llamamiento a encarar enérgicamente una reforma legal en dicho país.

En Uruguay, altos funcionarios de la gestión de Tabaré Vázquez han expresado públicamente su compromiso de reformar las normas de contratación de publicidad oficial y, a principios de 2008, el ministro de Industria de ese país puso en marcha una ronda de consultas con importantes actores para desarrollar un proyecto de reforma. En tanto, varios organismos han dado pasos para reducir la utilización de la publicidad oficial con motivos políticos. Algunos gobiernos locales en Colombia han adoptado los llamados “Pactos por la Transparencia” que incluyen compromisos para reformar los procedimientos de contratación de publicidad oficial. Y en Argentina, una multifacética campaña por la reforma legal ha aumentado la visibilidad del tema y derivado en la presentación de varios proyectos legislativos tanto a nivel nacional como local –y en un decreto que establece criterios objetivos para la asignación de publicidad oficial en la provincia de Tierra del Fuego, donde la ADC y la Iniciativa Pro-Justicia han estado presionando por cambios legales desde la publicación de Una censura sutil en 2005.

Acceso a la información y cuestiones de transparencia

En el curso de nuestra investigación, entre los abusos analizados, también hemos documentado la existencia de barreras para la obtención de información pública. En todos los países examinados encontramos, con escasas excepciones, una persistente resistencia oficial ante nuestros intentos por esclarecer las prácticas en materia de publicidad oficial y otras cuestiones contempladas en este informe –incluso en países que cuentan con regímenes formales de acceso a la información, tales como Chile y Perú. En numerosos casos, nuestras solicitudes de información fueron sencillamente ignoradas, y en otros la información fue recibida demasiado tarde, en forma parcial o con dificultades para ser procesada. Aquellos casos en los que no hubo una respuesta adecuada a las solicitudes formales de información –o directamente no hubo respuesta– sugieren que no existe voluntad política para enfrentar el déficit de transparencia dentro de los organismos de gobierno que correspondan. Asimismo, parecen indicar que la censura indirecta prospera en un ambiente de relativo secreto.

Conclusiones por país

Argentina

El gobierno nacional abusa sistemáticamente de sus facultades en materia de publicidad, lo que incluye la asignación excesiva de pauta en favor de medios afines y su retiro o denegación como represalia por coberturas críticas. Tales abusos son aún más marcados a nivel local, donde, como regla, los medios dependen en mayor medida de la publicidad provincial y municipal. Muchos de los casos de castigo y discriminación contra determinados medios que fueron documentados en Una censura sutil han persistido desde la publicación de dicho informe. A pesar de ciertas restricciones legales que rigen para la publicidad oficial en períodos de campañas electorales, la gestión del ex presidente Néstor Kirchner aumentó su gasto total en 2007 y dedicó generosos fondos a financiar avisos para promocionar su imagen en un año electoral en el que su esposa se postuló para –y ganó– la Presidencia de la Nación. Sumado a ello, los gobiernos –a nivel nacional y local– en ocasiones realizan pagos directos a periodistas en concepto de publicidad para facilitar coberturas favorables. Existen algunos signos, sin embargo, de que la situación está comenzando a cambiar. En septiembre de 2007, la Corte Suprema resolvió, en un caso que sienta un importante precedente, que el gobierno de la provincia de Neuquén había violado el derecho a la libre expresión del periódico Río Negro, al haberle retirado la pauta oficial en represalia por sus coberturas críticas. En tanto, los esfuerzos llevados a cabo por la sociedad civil aumentaron la visibilidad del tema y derivaron en la presentación de diversos proyectos legislativos; en febrero de 2008, la provincia de Tierra del Fuego emitió un decreto estableciendo criterios objetivos para la adjudicación de contratos publicitarios por parte del Estado. Otras manifestaciones de censura indirecta incluyeron el cierre de la imprenta que editaba un periódico provincial en represalia por sus coberturas críticas del gobierno local en 2007. Diversos grupos de la sociedad civil siguen reclamando insistentemente por una nueva ley de radiodifusión que renueve el actual marco jurídico, vigente desde la última dictadura militar. El proceso de adjudicación de licencias ha permanecido injustificadamente restringido en ciertas áreas, aunque una importante reforma legal reciente estipuló que las organizaciones sin fines de lucro pueden recibir licencias de radio y TV.

Chile

El grueso de la publicidad oficial en Chile se dirige a un puñado de medios gráficos y audiovisuales de alcance nacional. Las asignaciones están plagadas de prácticas arbitrarias, a pesar de la implementación de un sistema que opera a través de Internet, diseñado para brindar una mayor transparencia y equidad al proceso de adquisiciones del Estado en general. Los gobernadores provinciales, alcaldes y empresas del Estado utilizan sistemáticamente los contratos publicitarios para comprar coberturas favorables, y suelen indicar a los medios o a los periodistas qué es lo que pueden o no publicar. El gasto en concepto de publicidad oficial a nivel nacional y local se ha incrementado sospechosamente en los últimos años, en particular durante períodos eleccionarios. Una investigación parlamentaria especial, llevada a cabo en 2007 como respuesta a las preocupaciones por la falta de pluralismo en los medios, concluyó con un llamamiento para que se efectúe una reforma exhaustiva de las leyes y políticas que rigen el manejo de la publicidad oficial. Se espera que el gobierno presente el proyecto de reforma en la segunda mitad de 2008.

Colombia

Nuestra investigación reveló una distribución irregular de publicidad oficial entre la prensa escrita a nivel nacional y numerosas asignaciones inadecuadas a nivel local. Estas incluyen los pagos directos a periodistas y otros productores de contenidos en concepto de publicidad, con el objetivo de debilitar su independencia. Varios alcaldes y gobernadores han firmado “Pactos por la Transparencia” que contemplan un compromiso efectivo de establecer procedimientos para la asignación justa y transparente de publicidad oficial –pero hasta el momento su impacto ha sido escaso. Jefes de prensa de altos funcionarios colombianos llaman a los periodistas, editores y dueños de medios para influir sobre los títulos o los contenidos de determinadas noticias, o para solicitar que no se publique alguna información en particular. Incluso el presidente y su jefe de prensa han interferido de este modo con la actividad periodística. Recién en marzo de 2008, diez años después de adoptada la nueva legislación en materia de radiodifusión, y a pesar de las múltiples intervenciones hechas por las radios comunitarias y otras organizaciones de la sociedad civil, el gobierno abrió un proceso de otorgamiento de licencias para las emisoras comunitarias en las capitales departamentales.

Costa Rica

En Costa Rica, la mayor parte de la publicidad oficial es contratada por organismos autónomos, tales como universidades públicas, bancos del Estado y empresas prestadoras de servicios públicos. Algunas de estas entidades parecen utilizar criterios neutrales para la asignación de su pauta. Sin embargo, el gobierno central no resulta inmune a abusos graves en la materia. En 2004, por ejemplo, el entonces presidente Abel Pacheco ordenó a los miembros de su gobierno que dejaran de pautar en La Nación, el periódico más importante del país, como represalia por sus coberturas críticas. Bajo su mandato, que concluyó en 2006, la publicidad oficial generalmente se otorgó a los “amigos del gobierno”, particularmente en el caso de los medios regionales o de ciertos periodistas radiales individuales. Algunas asignaciones por motivos políticos parecen persistir bajo la gestión actual, aunque en menor grado. El vicepresidente de Costa Rica renunció en 2007, luego de un escándalo en el que él y otro funcionario de alto rango propusieran utilizar los contratos publicitarios para procurarse una cobertura periodística favorable durante una larga batalla política por el referendo para la ratificación de un tratado de libre comercio con Estados Unidos.

Honduras

Las decisiones acerca del manejo de publicidad oficial en Honduras están por lo general centralizadas en la figura del secretario privado del presidente, y se utilizan sistemáticamente para comprar coberturas periodísticas favorables o silenciar a las voces críticas. Los pagos directos del gobierno a los periodistas por dudosos servicios de comunicación son una práctica institucionalizada. Este sistema se ve facilitado por el hecho de que los funcionarios locales pasan por alto los procedimientos licitatorios y realizan contrataciones directas con los medios de su preferencia. Los abusos están muy extendidos a nivel provincial. Por ejemplo, en la ciudad de El Progreso (al norte del país), el gobierno municipal lleva a cabo asignaciones discriminatorias de publicidad, paga a los periodistas a cambio de coberturas favorables, y niega el acceso a la información pública en represalia por las coberturas críticas. En un flagrante ejemplo de revanchismo oficial, la empresa nacional de telecomunicaciones cortó el servicio telefónico a una radio nacional luego de que esta realizara críticas a un funcionario de dicha empresa.

Perú

Perú aprobó una ley de publicidad oficial en 2006. Sin embargo, sus disposiciones carecen de la claridad y especificidad necesarias para que resulte efectiva. En 2006 y 2007, el ministro de Vivienda utilizó contratos de publicidad oficial para obtener una cobertura periodística favorable hacia su ministerio y su persona en tres periódicos de alcance nacional. Las prácticas publicitarias a nivel local continúan siendo informales y están plagadas de manejos abusivos. Los funcionarios locales hacen pagos directos a periodistas y medios individuales para comprar cobertura favorable más que publicidad genuina, y las asignaciones de pauta son en ocasiones discriminatorias. Como resultado de una combinación de distintos factores, incluyendo la necesidad de una elevada inversión financiera y la excesiva discrecionalidad con que el gobierno maneja este proceso, sólo unas pocas radios comunitarias han obtenido su licencia de radiodifusión.

Uruguay

Los abusos en materia de publicidad oficial fueron generalizados en administraciones previas y algunos funcionarios han sido procesados por tales prácticas. Nuestra investigación muestra que actualmente la asignación abusiva no constituye un patrón de comportamiento del gobierno. Funcionarios de alto rango han apoyado la elaboración de una nueva ley que reforme las regulaciones para la contratación de publicidad oficial, que se presentaría a fines de 2008, y varios organismos dieron pasos hacia la implementación de nuevos procedimientos que reduzcan la utilización de publicidad oficial con motivos políticos. Mientras tanto, la falta de un marco jurídico claro posibilita el uso de criterios que derivan en asignaciones publicitarias arbitrarias y cuestionables. Si bien medios independientes y opositores manifestaron la ausencia de presiones editoriales por parte del gobierno, algunos funcionarios de alto rango han llamado a directores de medios para influir indebidamente en los contenidos de su publicación. El marco general regulatorio de la radiodifusión resulta inadecuado; en consecuencia, a los grupos comunitarios se les ha denegado sistemáticamente el acceso a las frecuencias de radio. Sin embargo, en diciembre de 2007, el Congreso aprobó una amplia ley de radiodifusión comunitaria, que por primera vez reconoce a las emisoras de radio y TV comunitarias y requiere que el Estado promueva su viabilidad.

Resumen de recomendaciones

A todos los gobiernos –y en particular a los de Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, Perú y Uruguay

1. Comprometerse pública y efectivamente –en todos los niveles de gobierno– a no utilizar la publicidad y otras presiones financieras o indirectas para interferir con la libertad e independencia de los medios. Demostrar dicho compromiso investigando las denuncias creíbles sobre dichas interferencias.

2. Adoptar e implementar leyes claras y específicas que establezcan procedimientos de contratación justos, competitivos y transparentes para todas las áreas de gobierno. Tales leyes deben garantizar la asignación imparcial de todo el gasto relacionado con publicidad, de manera que se respeten y se aseguren plenamente la independencia y el pluralismo de los medios.

3. Asegurar que las decisiones en materia de asignación de publicidad oficial no se encuentran concentradas en manos de funcionarios designados políticamente, sino a cargo de individuos con la capacidad técnica adecuada.

4. Abstenerse de utilizar la publicidad oficial –directa o indirectamente– con fines electorales, partidarios o de promoción personal. Deben adoptarse los mecanismos apropiados para prevenir, investigar y sancionar tales abusos, en especial durante períodos eleccionarios.

5. Incrementar la transparencia de la pauta oficial, publicando información oportuna sobre el gasto en concepto de publicidad, tanto en versiones impresas como online de boletines oficiales o publicaciones similares, durante todas las etapas del proceso.

6. Aumentar la transparencia de la publicidad del sector público requiriendo a todas aquellas entidades estatales que publicitan que den a conocer informes detallados y periódicos –como mínimo anuales– de sus actividades en relación con la publicidad y de los procedimientos utilizados para asignar las contrataciones. Estos informes deben ser de fácil comprensión para el público en general y estar estandarizados para todos los organismos y dependencias oficiales.

7. Publicar en Internet los presupuestos publicitarios anuales y el informe de gastos de todos los organismos de gobierno. Estos deben ser claros y resultar fácilmente comprensibles para el público en general; y no deben incluir más de tres o cuatro rubros para el gasto en publicidad.

8. Empoderar a los organismos de investigación y contralor para que inspeccionen con diligencia las prácticas ilegales en el proceso de contratación de publicidad por parte del Estado, y en particular cualquier acusación de aplicar un sesgo político o personal al criterio de asignación.

9. Requerir a los organismos de contralor pertinentes que lleven a cabo y publiquen un informe de auditoría anual sobre los gastos y prácticas del gobierno en materia de publicidad.

10. Garantizar que todos los subsidios oficiales a los medios sean otorgados a través de organismos independientes, según criterios y procedimientos justos, transparentes y previamente establecidos.

11. Desistir de toda interferencia indebida con los contenidos editoriales y la autonomía de los medios, incluyendo la negativa de acceso a la información pública en represalia por coberturas críticas, los intentos por evitar la publicación de noticias críticas del gobierno y otras formas de hostigamiento e intimidación.

12. En particular, los gobiernos de Argentina, Chile y Uruguay deben priorizar el estudio de las propuestas existentes para la reforma de los regímenes en materia de publicidad oficial.

13. Todos los países deben adoptar e implementar una legislación integral acerca del otorgamiento de licencias de radio y TV a organizaciones comunitarias y cuestiones relacionadas, en cumplimiento con los estándares básicos en materia de libertad de expresión y pluralismo de medios establecidos por los instrumentos de derechos humanos del Sistema Interamericano.

14. El gobierno de Colombia debe tomar medidas para asegurar que sus leyes en materia de radiodifusión comunitaria se implementen de manera justa y apropiada.

Al gobierno de Perú

15. Adoptar regulaciones claras, específicas y exhaustivas para la implementación de la ley de publicidad oficial sancionada en 2006. Asimismo, empoderar al organismo pertinente para que investigue prácticas ilegales en la contratación de publicidad por parte del gobierno y aplique las sanciones establecidas por la ley.

A los gobiernos de Argentina, Colombia, Costa Rica y Uruguay

16. Aprobar una ley exhaustiva en materia de acceso a la información pública, basada en principios de apertura y divulgación máxima al público.

A los gobiernos de Chile, Honduras y Perú

17. Asegurar que se cumpla plenamente con las leyes existentes en materia de acceso a la información en poder del Estado.

A los Relatores Especiales para la Libertad de Expresión de las Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos

18. Monitorear y efectuar reportes periódicos sobre los abusos relacionados con la publicidad oficial, el otorgamiento de licencias de radio y TV y otras formas de presión financiera o indirecta.

19. Documentar con regularidad tanto casos específicos como abusos sistemáticos en estas áreas y exhortar a los gobiernos a que los enfrenten adecuadamente.

20. Formular pautas rectoras o recomendaciones específicas y promover la adopción de reformas legales pertinentes para prevenir y sancionar las diversas formas de censura indirecta.

A las organizaciones de la sociedad civil a nivel nacional, regional y local

21. Monitorear sistemáticamente las prácticas de censura financiera e indirecta y continuar presionando para lograr la rendición de cuentas (accountability) en la materia, incluso por medio del litigio, la asistencia legal a profesionales de los medios y el uso de las leyes de acceso a la información.

A los medios de comunicación y las agrupaciones de periodistas

22. Apoyar activamente la reforma de las leyes y prácticas en materia de publicidad oficial, y denunciar todos los abusos y presiones financieras relacionados con ellas.

23. Elaborar y adherir a un código de ética que contenga compromisos para lograr un régimen de publicidad oficial justo y transparente e independencia para los medios y los periodistas. En particular, los periodistas y otros productores de contenidos no deben participar en la negociación de pauta publicitaria, que debe ser llevada a cabo por gerentes o representantes de marketing de las empresas periodísticas.

24. Lograr un acuerdo abarcativo acerca del empleo formal y legal de los periodistas y otros profesionales de los medios, que garantice sus derechos laborales fundamentales.

II. Introducción

El ministro de Vivienda de Perú utiliza fondos de la publicidad oficial para comprar noticias favorables a su persona y a su ministerio. Gobernadores e intendentes de países como Chile, Honduras y Perú actúan del mismo modo, pagando estas sumas directamente a los periodistas. El gobierno de Argentina se niega a otorgar publicidad oficial a un importante periódico y a una revista, en represalia por sus coberturas críticas. La empresa estatal de telecomunicaciones de Honduras responde a la difusión de información crítica sobre un alto funcionario de la empresa suspendiéndole el servicio telefónico a una emisora de radio de alcance nacional. Salvo raras excepciones, a las organizaciones comunitarias de Perú se les niega el acceso a las frecuencias de radio, a pesar de las reformas legales diseñadas para garantizar que obtengan licencias. Funcionarios públicos, desde presidentes hasta intendentes, y sus encargados de prensa realizan llamados telefónicos presionando a los propietarios de medios y a los periodistas para que cambien los contenidos editoriales.

En los últimos años, un número cada vez mayor de gobiernos de todo el mundo ha recurrido a este tipo de censura indirecta sobre la prensa. Para ello, utilizan métodos de silenciamiento “tras bambalinas”, que generalmente incluyen presiones financieras y regulatorias, para moldear a su gusto o directamente silenciar las coberturas periodísticas. Estas técnicas son particularmente frecuentes en aquellos países que atraviesan transiciones políticas, donde los gobiernos ya no tienen margen para suprimir por completo la libertad de prensa, pero aún no se encuentran preparados para reconocer el derecho de los medios de comunicación y del público a hacer que los funcionarios públicos rindan cuentas de sus actos. Y tales métodos se volvieron más efectivos, dado que las formas tradicionales de censura –intimidación física, encarcelamiento ilegal y acoso judicial– concitaron mayor escrutinio y condena internacionales. Ni siquiera las democracias de larga data resultan inmunes a la manipulación secreta del gobierno sobre los medios y la opinión pública. En Estados Unidos, la administración Bush ha sido acusada de pagar a periodistas para que escribieran artículos de propaganda encubierta, tanto en medios estadounidenses como iraquíes.

Por lo general, la censura indirecta combina una apariencia de legalidad con métodos claramente ilegales y el objetivo de influir indebidamente en los contenidos de los medios y otras formas de expresión política. Tales métodos de censura indirecta o “suave” son, por su propia naturaleza, difíciles de catalogar, pero suelen agruparse en tres categorías amplias:

Abuso de fondos públicos y monopolios. Estas formas de censura indirecta abarcan desde la asignación abusiva de la publicidad o los subsidios oficiales hasta la denegación arbitraria del acceso a las imprentas del Estado o los pagos directos en efectivo a periodistas por servicios dudosos o no declarados. Se trata de prácticas doblemente perjudiciales, ya que se usa y abusa del dinero de los contribuyentes y del erario público para promocionar intereses partidarios o personales.

Abuso de la autoridad regulatoria y de inspección. Este tipo de interferencias ocurren bajo el amparo de la ley o las reglas del mercado: los procesos de otorgamiento de licencias de radio y TV son manipulados para beneficiar a los aliados políticos o económicos y silenciar las voces independientes; los medios críticos se encuentran sujetos a un aluvión de selectivas y agotadoras inspecciones fiscales, laborales o de cualquier otro tipo de regulación; en ocasiones, los aliados del gobierno toman posesión de estos medios, cuando los propietarios legítimos son presionados para que cedan el control. A los dueños de medios que también poseen negocios de otros rubros se les suele dejar en claro que sus otras empresas sólo podrán prosperar si sus medios de comunicación se muestran amigables con el gobierno de turno.

Presiones extralegales. En el extremo más delictivo del espectro, funcionarios y políticos utilizan el poder y métodos claramente ilegales para comprar influencias o silenciar el disenso: presionan a las empresas privadas a anunciar o no en determinados medios, interfieren abiertamente con el criterio editorial (por medio de la llamada “censura telefónica”) o directamente procuran sobornar a reporteros y editores².

En un encuentro celebrado en mayo de 2006 por la Iniciativa Pro-Justicia de la Sociedad Abierta y la ADC, defensores de derechos provenientes de doce países de América Latina concluyeron que todas las formas de interferencia mencionadas se encuentran presentes, en distintos grados, en los países de la región y son más graves en las provincias, donde los medios y los periodistas resultan más vulnerables a las presiones financieras y políticas. Las presiones financieras y editoriales ejercidas por actores privados tales como grandes empresas también son frecuentes y resultan preocupantes. Sin embargo, son los estados los que tienen la responsabilidad fundamental tanto de respetar como de garantizar la libertad de expresión. Hasta hace poco tiempo, muchos activistas de derechos humanos se encontraban más enfocados en los métodos tradicionales de injerencia en la prensa, y hasta la fecha eran escasos los monitoreos sistemáticos sobre censura indirecta.

En 2003, el Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Organización de Estados Americanos (OEA) llevó a cabo un estudio exhaustivo acerca de un aspecto particular de la censura financiera en la región: la asignación discriminatoria de publicidad oficial. El Relator Especial encontró una tendencia general de regímenes regulatorios deficientes, que otorgan excesiva discrecionalidad a los funcionarios encargados de manejar la publicidad y demandan muy poca transparencia o rendición de cuentas (accountability). Lógicamente, los regímenes de control inadecuados derivan en violaciones generalizadas de las regulaciones publicitarias a lo largo de toda la región, tal como lo evidencian las múltiples acusaciones de abuso detalladas en el informe del Relator Especial³.

En diciembre de 2005, la ADC y la Iniciativa Pro-Justicia publicaron Una censura sutil: abuso de publicidad oficial y otras restricciones a la libertad de expresión en Argentina. Dicho informe reveló la gran cantidad de formas sutiles –aunque no por ello menos poderosas– en las que los funcionarios públicos ejercen su influencia sobre los medios de comunicación en Argentina, desde el uso indebido de la publicidad oficial a la presión “tras bambalinas” sobre reporteros y editores. Este informe aumentó la visibilidad de la censura indirecta en la prensa nacional y local en Argentina, así como en la prensa internacional. El documento también fue utilizado por activistas y expertos en medios que impulsan reformas legales o mejoras en las prácticas en países como Chile, Colombia y Uruguay.

El precio del silencio es una continuación y ampliación de Una censura sutil, y analiza las prácticas de censura indirecta en siete países latinoamericanos: Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, Perú y Uruguay⁴. Un enfoque fundamental del estudio es la influencia financiera ilícita que pueden ejercer los organismos de gobierno –tanto a nivel local como nacional– a través del uso y abuso de sus facultades para asignar publicidad del sector público⁵. En toda democracia, el Estado maneja un amplio espectro de publicidad oficial que resulta fundamental tanto para la prestación de servicios públicos como para el funcionamiento del propio sistema político –tales como, por ejemplo, información sobre programas de vacunación de emergencia, sobre los candidatos a la Corte Suprema y la participación pública en su selección, o sobre la oferta de contratos con el gobierno. No obstante, cuando la asignación que hace el Estado de estos recursos publicitarios es manipulada con fines políticos y personales, constituye una amenaza a la independencia editorial.

El precio del silencio analiza patrones de abuso que incluyen pagos a medios en concepto de publicidad oficial a cambio de una cobertura favorable de las actividades del gobierno o de poder ejercer control sobre la línea editorial, y también relata importantes avances en la lucha contra estas tendencias. También examina el modo en que los gobiernos de varios países realizan pagos por publicidad directamente a periodistas individuales a cambio de un control sobre los materiales que publican. El informe estudia la manera en que los gobiernos ejercen un favoritismo financiero con determinados medios, colmando a sus aliados políticos y personales con redituables contratos publicitarios. El precio del silencio considera numerosos casos en los que los altos gastos de publicidad oficial en años de elecciones se utilizan con fines electorales o partidarios, a pesar de que las leyes en distintos países disponen restricciones específicas sobre el gasto y los contenidos de la publicidad oficial durante las campañas electorales.

Por motivos relacionados con la estructura de la industria de medios y otros factores, los medios de comunicación de muchos países (en particular a nivel provincial) son frágiles económicamente y particularmente vulnerables a las presiones indirectas descriptas en este informe. La publicidad oficial representa un porcentaje desproporcionadamente grande de los ingresos totales por publicidad de muchos medios en América Latina –especialmente los locales y regionales⁶. Si bien son menos los medios nacionales que dependen de la pauta oficial para sobrevivir, el porcentaje de ingresos por este concepto que reciben muchos medios de parte de los gobiernos de todos modos puede resultar significativo. Por ejemplo, en uno de los principales diarios nacionales de Argentina, la pauta oficial constituye cerca de un tercio de la pauta total⁷.

Estos abusos financieros no sólo privan a determinados medios de un ingreso muy necesitado, sino que también socavan la competencia justa en el mercado de medios –ya sea por incrementar el “costo de libre expresión” para los medios independientes o por otorgarles una injusta ventaja competitiva a aquellos medios favorables a las autoridades. Los marcos jurídicos de la región están plagados de vacíos legales que permiten a los funcionarios públicos hacer uso de los presupuestos publicitarios para interferir con la libertad de expresión sin estar necesariamente violando la ley. En la mayoría de los países, tales presupuestos aumentaron significativamente –en algunos casos, en forma impresionante– en los últimos años, y la posibilidad potencial de cometer abusos ha crecido con ellos⁸.

Además del abuso que hacen los gobiernos de sus facultades en materia de publicidad, este informe documenta otras formas relacionadas de interferencia que influyen indebidamente en la tarea informativa, incluyendo presiones sobre reporteros, editores y dueños de medios para que modifiquen los contenidos, e incluso intentos abiertos de evitar la publicación de ciertos medios. Los métodos pueden ser tan simples –y sin embargo, poderosos– como el llamado de un alto funcionario a un editor, quejándose por una noticia ya publicada o a punto de serlo. En muchos países, la libertad de expresión y el pluralismo se ven comprometidos cuando los procesos de otorgamiento de licencias de radio y TV, en los cuales los funcionarios gozan de una amplia discrecionalidad, son utilizados para beneficiar a los aliados políticos o acallar a las voces independientes. Este informe examina cómo muchos de los marcos jurídicos existentes institucionalizan barreras estructurales para un proceso justo de otorgamiento de licencias, que termina beneficiando a determinados medios y conglomerados económicos –generalmente los de mayor tamaño– y suprimiendo a un amplio espectro de voces y actores.

También se describen ejemplos de otros tipos de interferencias financieras y regulatorias, tales como la clausura de una imprenta en represalia por el contenido crítico del diario que se imprimía en ella.

Diversos casos de manejo abusivo de la publicidad oficial han sido denunciados a lo largo de toda la región, incluso en países que no fueron contemplados por este informe. Por ejemplo, en septiembre de 2007, la revista mexicana Proceso denunció al gobierno de Felipe Calderón por discriminación en su contra, al haber efectuado grandes recortes en la publicidad que se le asignaba y “utilizar el dinero público para castigar y presionar o para premiar y favorecer a los medios de comunicación, según su línea editorial”⁹. En julio de 2007, la Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresión de la OEA expresó su preocupación acerca de la decisión del gobierno de Guyana de retirar su pauta oficial al periódico Stabroek News, en noviembre de 2006, aparentemente como represalia por la línea editorial de esta publicación, crítica del gobierno¹⁰. En septiembre de 2007, el periódico paraguayo ABC denunció al gobierno de ese país por utilizar generosos contratos publicitarios para evitar coberturas periodísticas críticas¹¹.

Casos que involucran otros tipos de presiones financieras han sido denunciados en distintos países. Por ejemplo, en octubre de 2007, la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP), con sede en Miami, expresó su preocupación al presidente de Nicaragua Daniel Ortega, porque el gobierno estaba restringiendo en forma discriminatoria el acceso de los periódicos al papel para impresión, además de manejar en modo abusivo las asignaciones de publicidad oficial para beneficiar a los medios favoritos¹². Asimismo, en diciembre de 2007, la SIP expresó su inquietud ante la sospecha de que el plan del gobierno boliviano de auditar impositivamente a los medios de comunicación podría tener motivaciones políticas, dada la cobertura periodística que se estaba realizando en el marco de la tensa situación política del país¹³.

Periodistas y expertos en medios de toda la región destacan que las presiones indirectas –una multiplicidad de formas de censura “sutil”– son particularmente efectivas debido a las precarias condiciones laborales que sufren la mayoría de los periodistas: las oportunidades de trabajo son escasas, muy pocos periodistas tienen contratos que les garanticen estabilidad y condiciones laborales decentes, y los salarios tienden a ser bajos. Además, muchos periodistas son contratados por los gobiernos locales al mismo tiempo que cubren hechos locales, lo que compromete significativamente su independencia.

Las prácticas de censura indirecta no son nuevas en América Latina, pero El precio del silencio es quizás el primer esfuerzo exhaustivo por investigar e informar sobre esta cuestión en profundidad. Los desafíos de revelar la censura indirecta son considerables, porque la presión suele ser sutil y disimulada. Las investigaciones requieren, por lo general, saberes especializados que comprenden, por ejemplo, un conocimiento detallado de la legislación en materia de contrataciones públicas o las normas de telecomunicaciones. En todos los países abarcados por este informe, hemos encontrado numerosos obstáculos al requerir información pública respecto de la publicidad oficial y otros temas relacionados. Los directores y editores de medios suelen ser reticentes a comentar sus delicadas negociaciones con funcionarios vengativos, y a los periodistas se los desalienta a mencionar estos asuntos “internos”. Y en cuanto a los dueños de los medios, desafortunadamente algunos de ellos en ocasiones se encuentran demasiado felices de jugar el juego de “garrotes y zanahorias” financieros que les plantea el gobierno.

Este informe presenta nuestro análisis de determinadas tendencias e información sobre censura indirecta en base a casos ilustrativos claramente documentados. Para obtener mayor información y detalles, sugerimos al lector que consulte informes a nivel nacional, disponibles en varias de las organizaciones que participaron de la investigación para este proyecto¹⁴.

Además de describir las prácticas de censura indirecta, este informe examina la corriente en pos de reformas legales que está cobrando un creciente impulso en la región. En 2006, Perú aprobó una ley de publicidad oficial que, aunque presenta deficiencias, constituye un paso importante en la dirección correcta. En 2007, una investigación parlamentaria realizada en Chile, además de documentar el fenómeno de la censura indirecta, concluyó con una significativa presión por la reforma legal en ese país. Funcionarios uruguayos han expresado públicamente su compromiso de reformar las normas y regulaciones de contratación de publicidad, y varios organismos avanzaron hacia la implementación de nuevos procedimientos diseñados para reducir la discrecionalidad de los organismos estatales y evitar la utilización de la publicidad con motivos políticos como un premio o un castigo hacia los medios de comunicación. Algunos funcionarios locales en Colombia han adoptado los llamados “Pactos por la Transparencia”, que implican compromisos de diseñar e implementar procedimientos para la contratación de publicidad oficial. Y en Argentina, una multifacética campaña por la reforma legal ha aumentado la visibilidad del problema de la censura indirecta, con algunos resultados tangibles. Varios proyectos legislativos fueron presentados tanto a nivel nacional como local, y en la provincia de Tierra del Fuego, en una decisión sin precedentes, se dictó un decreto que establece criterios objetivos para la adjudicación de contratos publicitarios por parte del Ejecutivo provincial.

El precio del silencio se basa en una investigación llevada a cabo, en su mayor parte, entre enero y octubre de 2007, y fue actualizado con cambios importantes y nuevos acontecimientos hasta el momento de su cierre.

Este informe se estructura de la siguiente manera: el Capítulo IV describe abusos en el manejo de la publicidad oficial, tales como la utilización de pagos por publicidad para influir en los contenidos, pagos inapropiados efectuados directamente a periodistas, asignaciones discriminatorias de pauta a favoritos políticos y el uso de la publicidad con fines propagandísticos, y contiene una breve reseña de antecedentes para cada uno de los países estudiados. El Capítulo V aborda otras formas de censura indirecta, tales como las presiones a periodistas para modificar los contenidos y la adjudicación inequitativa de licencias de radio y TV. El Capítulo VI documenta los efectos perjudiciales de todos los tipos de censura indirecta. El Capítulo VII trata acerca de los esfuerzos realizados para lograr reformas legales en materia de publicidad oficial, y el Capítulo VIII discute cuestiones referentes al acceso a la información. Finalmente, en los tres anexos puede encontrarse información de contexto acerca de los países examinados, detalles sobre sus respectivos marcos normativos y prácticas en cuanto a publicidad oficial, y ejemplos de falta de transparencia en el manejo de la información pública.

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Notas:

1 Para una discusión detallada de las leyes y prácticas presentes en cada país relevado, ver Anexo B.
2 Esta clasificación fue tomada de Open Society Justice Initiative, The Growing Threat of Soft Censorship: A Paper on Indirect Restrictions on Freedom of Expression Worldwide, 12 de diciembre de 2005, disponible en inglés y español en www.justiceinitiative.org/db/resource2/fs/?file_id=103048.
3 Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, en
Annual Report of the Inter-American Commission on Human Rights (2003), OEA/Ser.L/V/II.118, Doc. 70 rev. 2, (29 de diciembre de 2003) 179-200.
4 Estos países fueron seleccionados básicamente por su diversidad geográfica, política y temática y por nuestras posibilidades para llevar a cabo la investigación.
5 Publicidad del sector público aquí se refiere a toda la publicidad, incluyendo anuncios de servicios públicos y otras comunicaciones, colocada en los medios de comunicación por todas las ramas del gobierno en todos los niveles (nacional, provincial y local), como así también aquella que asignen sus organismos subordinados. Esto abarca todos los avisos pautados por empresas estatales y organismos públicos autónomos, estén o no sujetos al control de las leyes de contratación pública. Además de los costos de publicación, el gasto en publicidad incluye el costo del diseño y la producción. Los conceptos de "publicidad oficial/estatal/del gobierno" y "publicidad del sector público" se utilizarán de aquí en adelante de forma equivalente.
6 Las estimaciones del porcentaje promedio de la publicidad oficial (en contraposición con la publicidad privada) para los medios nacionales en Colombia son aproximadamente: 8% para la televisión, 10% para los medios gráficos y la significativa cifra de 50% para las radios. Entrevista con Irma Villalobos y Judith Osorio, ejecutivas del departamento de marketing del semanario
El Espectador, 7 de junio de 2007, Bogotá, Colombia. Entrevista con Darío Fernando Patiño, director de noticias de Caracol TV (de Colombia), 20 de marzo de 2007, Bogotá, Colombia. Entrevista con Álvaro Sierra, jefe de editores de El Tiempo, 22 de marzo de 2007, Bogotá, Colombia. Asimismo, en Uruguay, la publicidad oficial representa del 5 al 8% para algunas emisoras, y hasta el 50% para algunos medios gráficos. Ricardo Peirano, director del periódico El Observador, afirmó que los ingresos en concepto de publicidad oficial nunca exceden el 5% en este diario, pero reconoció que la Asociación Uruguaya de Agencias de Publicidad estima que el promedio de publicidad oficial en los medios gráficos es de un 25% de la pauta total. Entrevista a Peirano, 23 de marzo de 2007, Montevideo, Uruguay. Entrevistas con otros dueños, directores o gerentes de marketing de los siguientes medios arrojaron las siguientes estimaciones: periódicos El Observador (5%), El País (8%), Últimas Noticias (entre 30 y 55%), semanario Brecha (60%), Radio El Espectador y Radio Sarandí (aproximadamente 8%), Canal 12 (5%). Algunas de las personas entrevistadas fueron: la directora de Canal 12, Andrea Curcio, 2 de febrero de 2007, Montevideo, Uruguay; el director de marketing de Radio El Espectador, Eduardo Varela, 14 de febrero de 2007; y Sebastián Ruvira, de Radio Sarandí, 24 de abril de 2007, Montevideo, Uruguay. Estas estimaciones son similares a los datos que obtuvimos con nuestras propias mediciones de la publicidad oficial del 1º al 15 de marzo de 2007. Según dichas medidas, el monto de pauta del gobierno para los cuatro periódicos nacionales fue, en promedio, del 15%.
7 En nuestro análisis de la publicidad en el diario Página/12 para el período del 13 al 27 de junio de 2007, en cm2, la publicidad oficial alcanzó el 31% de la publicidad total –con un 21% correspondienteal gobierno nacional. Datos archivados en la ADC.
8 En el Capítulo IV se encontrará información acerca de este aumento en Argentina, Chile y Colombia. Uruguay y Perú, donde el gasto del gobierno ha disminuido en los últimos dos años, constituyen la excepción a esta tendencia.
9 Proceso señaló que durante el primer semestre del gobierno de Calderón recibió aproximadamente $25.600 en ingresos por publicidad oficial, en comparación con los $131 mil que había recibido el año anterior bajo la gestión del entonces presidente Vicente Fox. Proceso alega que, aunque se trata de la revista política más importante del país, desde enero a junio de 2005 se situó en el último lugar del ranking de todas las revistas semanales en términos de ingresos por publicidad oficial. Ver al respecto el alerta de International Freedom of Expression (IFEX), del 5 de octubre de 2007. Disponible en inglés en www.ifex.org/en/content/view/full/86772 y en español en www.ifex.org/es/content/view/full/86773.
10 El informe de prensa, fechado el 25 de julio de 2007, puede consultarse en inglés en www.cidh.org/Relatoria/showarticle.asp?artID=703&lID=1 y en español en www.cidh.org/Relatoria/showarticle.asp?artID=703&lID=2.
11 "La prensa independiente, enemiga de los gobiernos autoritarios", Medioslatinos.com (serviciode noticias online), www.medioslatinos.com/modules/news/article.php?storyid=399.
12 "Prensa en Nicaragua denuncia actitud hostil por el gobierno", La Nación, 11 de octubre de2007, http://nacion.com/ln_ee/2007/octubre/11/mundo1271454.html.
13 El informe de prensa de la SIP, fechado el 10 de diciembre de 2007, puede consultarse en inglés en www.ifex.org/en/content/view/full/88358 y en español en www.ifex.org/es/content/view/full/88359.
14 Las ONG que participaron en la investigación para este informe son la Asociación por los Derechos Civiles (www.adc.org.ar), de Buenos Aires, Argentina; el Instituto Prensa y Sociedad (www.ipys.org), de Lima, Perú; el Instituto de Prensa y Libertad de Expresión (www.iplexcr.org), de San José, Costa Rica; la Fundación para la Libertad de Prensa (www.flip.org.co), de Bogotá, Colombia; la organización Pro Acceso www.proacceso.cl), de Santiago, Chile; la Asociación de la Prensa Uruguaya (www.apu.org.uy), de Montevideo, Uruguay; y la oficina en Montevideo de la Asociación Mundial de Radios Comunitarias (www.amarcuruguay.org).

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* El informe completo está disponible en esta dirección: http://www.justiceinitiative.org/db/resource2/fs/?file_id=20050