Pluralidad, medios y democracia

Frank Priess *

Después de una larga historia de limitaciones para la libertad de expresión, gravemente afectada durante el régimen nacional socialista entre 1933 y 1945, este derecho, que realmente constituye la base para una democracia, se encuentra en la "Ley Fundamental de la República Federal de Alemania" entre los artículos, que ninguna mayoría del Parlamento puede cambiar.

El artículo 5 de la Ley Fundamental dice lo siguiente:

"Todos tienen el derecho de expresar y difundir libremente su opinión por medio de la palabra, por escrito y por la imagen, y de informarse sin trabas en las fuentes accesibles a todos. La libertad de prensa y la libertad de información por radio y cinematografía están garantizados. No se ejercerá censura".

"Estos derechos tienen sus límites en las disposiciones de las leyes generales, las disposiciones legales adoptadas para la protección de la juventud y el derecho del honor personal"

La noción de "leyes de aplicación general", según Kurt Madlener, significa que las leyes en general restringen la libertad de los medios, pero que por el contrario, las leyes que tienen como finalidad específica limitar esta libertad, son anticonstitucionales. Para esclarecer esto, Madlener menciona el ejemplo de la protección del honor, que tiene el mismo rango en la Constitución, donde el artículo 1, párrafo 1 y dice:

"La dignidad del hombre es intangible, respetarla y protegerla es obligación de todo poder público".

No es ahora el momento de discutir las normas penales sobre injurias, difamación y libertad de prensa, ni sobre las normas éticas profesionales de periodistas y medios de comunicación, o sobre sus derechos de protección, como el secreto profesional y la cláusula de conciencia, temas muy actuales en América Latina, pero quise por lo menos mencionar la problemática de que no existe ninguna libertad en una sociedad ilimitadamente.

Bajo este criterio, prácticamente se pueden deducir todos los reglamentos específicos que actualmente tenemos en Alemania e interpretar con base en ellos, los debates sobre su adaptación. Como seguramente coincidimos todos con las definiciones de las diferentes declaraciones y convenios sobre la protección de los derechos humanos, que ninguna censura debe impedir la libertad de expresión, la ley fundamental trasciende esto ampliamente:

En el ámbito de la prensa escrita tradicionalmente en la República Federal de Alemania hay un "pluralismo externo" garantizado por un mundo plural de ofertantes de periódicos y revistas. En el país actualmente hay unos 140 diarios independientes, aunque muchos de ellos tienen algo así como un cierto monopolio regional. Casi únicamente en ciudades grandes hay una competencia entre diferentes diarios locales o regionales. Hay leyes "antimonopólicas", pero ello no pudieron impedir un proceso de concentración a nivel regional. En la fase de más alta concentración, entre 1954 y 1976, el número de redacciones completas de diarios independientes en Alemania, disminuyó de 225 a 121 unidades, un 46.3 por ciento, mientras el tiraje en el mismo tiempo subió en un 42 por ciento, con 13.4 millones de ejemplares diarios a 19.1 millones. Las cinco editoriales más grandes del país llegaron en esta época a una participación en el mercado de un 45 por ciento. A pesar de la reunificación en lo substancial hasta ahora no hubo muchos cambios. Sin embargo, la oferta está enriquecida por una cierta cantidad de diarios de circulación nacional con diferentes orientaciones políticas, también por una prensa alternativa muy activa.

Pero más importante aún, después de la guerra fue establecido un régimen de radio y televisión, que trata de escapar de estos problemas de concentración de poderes. La Corte Constitucional llegó a la conclusión, de que en estas épocas existió un muy reducido espectro de frecuencias para radio y televisión, y además la transmisión y reproducción tuvo un costo tan grande que solamente pocos grupos poderosos hubiesen estado en condiciones de hacerse cargo de esta difusión. También uno de los principios esenciales del régimen alemán de radioteledifusión es la libertad de los medios frente al Estado.

En virtud de dicho principio en un órgano o autoridad estatal debe influir directa o indirectamente en el contenido de los programas de radioteledifusión. Este debe ser de neutralidad del Estado, respecto a los contenidos va mucho más allá de la prohibición de la censura, recogida en el artículo 5, párrafo 1 de la Ley Fundamental.

No sólo está prohibido marcar pautas concretas en relación con el contenido de los programas, sino también promover determinados programas o emisiones considerados propicios, mediante la concesión de subvenciones estatales. El principio de la libertad de los medios de comunicación, ha repercutido a sí mismo de forma permanente en la estructura interna de las entidades de radioteledifusión de derecho público, cuyo funcionamiento, además fue entregado a la responsabilidad de los Estados Federados.

Una decisión de la Corte Constitucional en el año de 1961 clarificó sustancialmente la distribución de competencia en materia de radioteledifusión entre la Federación y los Estados Federados. Son los Estados Federados los que tienen que fijar las líneas maestras del régimen de radioteledifusión, la organización de financiación de las entidades públicas de radioteledifusión, la autorización de operadores privados y las normas esenciales sobre el contenido de la programación de conformidad con los principios constitucionales.

A su vez la federación tiene, por ejemplo, competencia normativa respecto a todas las cuestiones relacionadas con las telecomunicaciones, incluyendo la reglamentación de la técnica de transmisión de los programas de televisión, y asimismo en materia de propiedad intelectual.

Por el desarrollo de las nuevas tecnologías y ofertas, la individualización de la comunicación de masas, a través de "Home´shoeeppingi´balking", "video on demad", etc. Tenemos un nuevo debate sobre estas competencias, por el momento resuelto en un acuerdo entre federación y estados federados en una nueva "Ley de Servicios de Información y Comunicación" que entró en vigor el 1 de agosto de 1997.

Los Estados Federados tienen que acordar sin embargo una posición común, siempre lo hacen a través de "convenios sobre el régimen jurídico de la radioteledifusión". Los intereses entre ellos a veces, sin profundizar en detalles son distintos, no solamente por diferentes orientaciones políticas de los diferentes gobiernos federados, sino también por su tamaño: tradicionalmente la democracia cristiana está más abierta a la propiedad privada y su desarrollo en el sector, mientras que la democracia socialista es más insistente en las cadenas de derecho público.

Puede ser, que también tiene que ver con la percepción que los diferentes partidos tienen sobre su apariencia en los programas o con la orientación política de periodistas que como en otros países, también en Alemania se encuentra en promedio más a la izquierda que la sociedad en sus votaciones en general.

Entre las cadenas públicas de los diferentes Estados Federados además existe un acuerdo sobre subvenciones de los más fuertes a los más débiles o pequeños, que actualmente, frente a una escasez de fondos, está cuestionado más y más. Es realmente, dentro de nuestro entendimiento de pluralidad, regionalización, descentralización y representación de culturas, necesario que el país del Sarre o el país-ciudad (stadtstaat ) de Bremen tenga su propia emisora pública o frente a los costos es útil que ellos vinculen sus esfuerzos con vecinos más grandes.

El control de las cadenas públicas tradicionalmente la agrupación de las entidades públicas de radiodifusión de la República Federal de Alemania (ARD) que realiza el primer programa de televisión con las emisiones aportadas por todas las entidades y se difunde en toda Alemania por vía terrestre y cable. Además las entidades en cuestión emiten por vía terrestre en su respectiva área de emisión legalmente delimitado, otro programa de televisión regional, que por lo general recibe el nombre de tercer canal. Las entidades públicas de la ARD también emiten en su territorio asignado simultáneamente hasta un máximo de cinco programas de radio. Gracias a la redifusión por cable, los programas de las distintas entidades públicas pueden sintonizarse también en otros Estados Federados.

Más tarde fue fundada la segunda televisión alemana la ZDF, cuyos titulares son todos los Estados Federados en conjunto. Este, como el primer programa y la mayor parte de los terceros canales, también puede recibirse vía satélite, el ZDF sólo emite programas de televisión. Mientras tanto ARD y ZDF emiten conjuntamente desde el año pasado dos programas monográficos. El Kinder canal (programación infantil) y el canal de eventos y documentación (Dhoenix).

Además existe la televisión y radiodifusión internacional alemana "Deutsche Welle" que es el lado del programa de radiodifusión nacional. "Deutsche Landradio" la única entidad bajo titularidad de la federación.

Dichas entidades públicas de radiodifusión de los Estados Federados, son instituciones de derecho público, es decir, son organismos públicos constituidos en virtud del derecho de los Estados Federados o de un convenio entre los mismos, cuyas funciones o estructuras fija el legislador del Estado Federado respectivo. Por tanto, no constituyen, por ejemplo, sociedades capitalistas de titularidad estatal.

Por muchas que sean las diferencias de detalle, la estructura jurídica de las entidades públicas de radiodifusión sigue un cierto esquema básico: al frente de la institución se haya el llamado "intendente" que es el único responsable de los programas emitidos por la entidad respectiva. Su gestión es controlada por dos órganos, un Comité de Gestión, que en la mayoría de los casos se denomina Consejo de Administración, encargado de supervisar la administración y gestión financiera, y un Comité de Control de Programación denominado Consejo de Radioteledifusión, a quien compete controlar la observancia de las pautas en materia de programación. Este Consejo de Radioteledifusión ha de garantizar el pluralismo de opiniones dentro de la Institución, razón por la cual está compuesto por representantes de todos los grupos socialmente relevantes tales como los partidos, de las iglesias, de los sindicatos, organizaciones de mujeres, de la juventud, del deporte, etc. Su principal función es velar porque los programas difundidos por la entidad no reflejen únicamente y parcialmente los criterios de un grupo de la población o una tendencia política. Al "pluralismo externo" por muchos ofertantes en la prensa escrita, corresponde entonces ser "pluralismo interno".

La financiación de esas emisoras consiste en parte en publicidad, que es de cierta manera limitada (por minutos, por hora, no hay publicidad después de las 8 de la noche, ni los domingos, no se pueden interrumpir programas con publicidad, etc.), pero por otra parte por contribuciones obligatorias de todos los radiooyentes y televidentes. Como las cadenas están obligadas a reflejar todo el pluralismo político, social y cultural de sus programas, estas contribuciones garantizan un ingreso fijo que permite independizarse hasta cierto punto de la esclavitud del raiting en búsqueda de mayor ingreso publicitario. De ahí se encuentra un problema después de que llegaron al mercado emisoras privadas.

Lo importante aquí es mencionar que con estas cadenas hay un suministro básico de información, orientación y entretenimiento garantizado en base plural que no depende de las leyes del mercado.

La tecnología ha avanzado y a partir de 1985 también están operando emisoras netamente privadas como competidoras en el espectro de radio y televisión en Alemania y, mientras tanto, conquistaron una parte del mercado bastante amplia. El ciudadano Barthel Scholgens tiene hoy en día una variedad electrónica casi tan grande como en el área de la prensa escrita. Esta variedad contribuye a la relativización y desautorización de cada emisora individual. La influencia de cada emisora disminuye cada vez más con el crecimiento de las cantidades de canales. "De todos modos las cadenas públicas quedaron competitivas y la oferta privada es controlada por entidades públicas de medios" a nivel de los Estados Federados que en su composición son controlados igualmente como cadenas públicas. Ellos deciden, por ejemplo, sobre el otorgamiento de licencias de emisoras privadas. Desde hace poco, además hay una comisión para el control de tendencias monopólicas, que puede intervenir cuando existe el peligro de que un sólo dueño privado llegue con sus emisoras a más de un tercio de la audiencia en televisión. Si tienen más de un 10 por ciento de la audiencia, están obligadas a dejar entrar programas "ventana" en su emisión, producidos por terceros independientes, seleccionados por parte de los organismos de control. Los protagonistas actuales más controvertidos en Alemania son los grupos Kirch Ibertelsmann, que además de su representación fuerte en la televisión libre, el comercio de derechos, intereses en prensa escrita, etc., están planeando una empresa conjunta para el desarrollo de la televisión digital y canales de pay-tv, proyecto que parece ser objetado además por el control antimonopólico de la unión europea. Frente a la gran oferta de la televisión libre en Alemania, oferta de pay-tv no tienen todavía la importancia como en otros países, sin embargo, muchos ven en esto el mercado clave del futuro.

La medalla de la garantía de una libertad de información, en este caso, luego tiene dos caras: un control estricto de tendencias monopólicas y una oferta alternativa por parte de los medios de derecho público, donde se refleja la pluralidad de la sociedad alemana y en el mundo, independientemente de las oportunidades económicas que cada programa tiene.

Obviamente hay problemas actuales: si las cadenas públicas quieren competir de igual a igual con las privadas, su programa se parecerá más al de la competencia, especialmente durante horas claves. Para tener raiting alto hay que buscar el gusto del público, lo que significará que muchos argumentarán que si las cadenas públicas y las privadas se parecen cada vez más no hay motivo para financiar las públicas con contribuciones obligatorias. Si por otro lado las públicas no entran en competencia y hacen su programación independientemente del raiting, corren el riesgo de que su clientela cambie a las privadas, con la consecuencia de que surja una pregunta ¿por qué contribuir obligatoriamente con una oferta que nadie quiere ver?. Un dilema.

En las cadenas públicas, durante los años pasados también se encontró el problema de una alta burocratización y amplia influencia de los Partidos, a pesar de su estructura pluralista. Bajo la presión de los costos se nota que hay cambios, pero algunos costos también son difíciles de reducir.

Con la llegada de tantas cadenas privadas en todo el mundo hay un problema con la producción de suficientes programas atractivos, recientemente se han visto multiplicados los costos para los derechos de transmisión , por ejemplo, de las películas de los estudios de Hollywood. Al mismo tiempo la producción alemana o europea es completamente insuficiente frente a tantas horas que hay que llenar. También subieron enormemente los costos para personal atractivo, para las estrellas del programa, ya sea en el área de películas, de talk shows o de música. Los costos para la transmisión de actividades deportivas importantes también se multiplicaron. Financiar todo esto es difícil y solamente posible a través de la publicidad, lo cual, ya por su enorme cantidad, en Alemania comienza a molestar seriamente a los televidentes. Hasta las más atractivas emisoras privadas tienen problemas de rentabilidad, ni hablar de las menos exitosas. Además el argumento de ellos es: "Bien puede ser que somos grandes en el mercado nacional, pero para poder competir con los gigantes a nivel mundial nos tienen que dejar crecer aún más en nuestro mercado de origen, sino la voz de Alemania en el mundo se debilitará con todas sus consecuencias. Claro que frente a las enormes inversiones necesarias con base al poco conocimiento sobre las preferencias del público, en el futuro se necesitan empresas de cierto tamaño, pero los peligros no deben subestimarse".

Una tarjeta de presentación de las cadenas públicas siempre fueron sus programas de información, que necesitan redacciones bien equipadas con recursos para investigaciones y corresponsalías en el exterior. Esta red les da una ventaja frente a las cadenas privadas que más bien compran información y filmación de ofertantes internacionales, los cuales obviamente no pueden brindar el mismo servicio que un corresponsal propio en otra parte del mundo que conoce bien las necesidades, los conocimientos y el ambiente de su público en Alemania. Para un pluralismo de oferta, es de enorme importancia que se pueda mantener esta oferta independientemente también en el futuro.

La concentración, a pesar de toda legislación en Alemania y Europa está plena marcha. Un argumento mortal casi siempre es el desarrollo tecnológico y los puestos de trabajo: para las empresas con las posibilidades de la tecnología actual han aumentado la posibilidad de elegir el lugar de transmisión y de concentración de su personal más cómodamente, y con esto pueden presionar a los Estados Nacionales que, como en otra partes de la economía pierden soberanía y posibilidades de influir con sus leyes. Nadie quiere perder un sector tan importante como la telecomunicación, entonces cada Estado se muestra más flexible frente a las autodeclaradas necesidades de las empresas. Es más fácil financiar una parte alternativa a través de medios públicos que esperar que únicamente por leyes se está en condiciones de garantizar la pluralidad de oferta. Sin embargo, hay que definir también el límite de expansión para cadenas públicas, para que una oferta pluralista privada también pueda seguir y no esté aplastada por una competencia desleal con cadenas que tienen financiación fija y obligatoria. ¿Dónde existen estos límites?, se están debatiendo actualmente en Alemania, especialmente frente a los deseos de las cadenas públicas, de ofrecer también digitalmente canales de interés especial.

Todos los mercados y también la oferta de los medios audiovisuales están en un proceso de fuertes cambios. Es muy difícil pronosticar a dónde nos llevará la investigación, por ejemplo en las facultades de comunicación. Dudo que haya base científica suficiente para tomar las decisiones necesarias en los diferentes niveles de la sociedad, en el sistema educativo o en la política misma.

Quiero mencionar en términos generales, algunas tendencias y cuestiones sin profundizar:

Vemos que ante todo, la oferta televisiva también en el área de información se encuentra en una fase de transformación hacia cada vez más mezcla entre la información y la diversión. Programas de infotainment aumentan y también programas no destinados a la diversión son presentados bajo criterios de la diversión, con todas sus consecuencias. Vemos una galopante dramatización y personalización en la información política, y ante todo, la vida privada de actores importantes ha ocupado el debate de la información sobre debates programáticos. En los medios, por ejemplo las campañas electorales se han vuelto más una carrera de caballos estimulada por las encuestas, que una competencia intelectual por el mejor futuro de la sociedad. La creciente pérdida de credibilidad de las instituciones del Estado Democrático, a las cuales a pesar de todos sus méritos a favor de la transparencia y control, los medios por su logia interna de producción contribuyen.

Vemos que en gran escala empresas fuera del negocio de los medios, invierten en esta área y hay tendencias que muestran con esto, peligros para una oferta independiente. En Estado Unidos, las grandes redes nacionales ya están en manos de conglomerados industriales. Ya se nota que una cadena se disculpa oficialmente ante el gobierno chino por declaraciones de un reportero propio de deporte, sobre derechos humanos en China y el uso de dopantes anabólicos de deportistas chinas, después de una protesta oficial del ministerio de relaciones exteriores de ese país.

No sé si esto tiene que ver con intereses comerciales de General Electric. El señor Murdoch elimina la emisión de programas de la BBC de Londres de su satélite para China, para no ofender al gobierno y poner en peligro otros intereses suyos. Por otro lado, grandes empresas como Chrysler ya piden con anticipación la muestra completa de revistas, antes de poner un aviso, para ver si un algún mensaje podría ofender a sus clientes y en caso supuesto, abstenerse del aviso. Esto también puede tener consecuencias graves.

Es cada vez más difícil distinguir entre hechos y ficción, cuando se ve que docu-dramas como JFK mezclan libremente documentación de la realidad y la producción ficticia, o cuando Harrison Ford o Michael Douglas, cumpliendo el rol del presidente de los Estados Unidos, compiten con el presidente real. Para nuestra salud mental también la producción ficticia en sí, me parece por lo menos problemática, por ejemplo, frente a la protección de la juventud.

Personalmente, me asusta la cantidad de "basura cultural", de violencia y horror ante todo, que transmite por ejemplo, la televisión Argentina por cable. No creo que todo esto deja sin efecto a niños y adultos, sin decir que son la única causa para hechos lamentables de los últimos tiempos y ciertas formas de violencia juvenil. Pero si los responsables de estos programas no están en condiciones de autorregularse, es obligación de la sociedad defenderse por reglamentaciones claras, que además controlan y cumplen.

No carecemos hoy en día de información, situación que estoy aplaudiendo plenamente, pero lo que falta es orientación: la fragmentación del público con las nuevas ofertas debilita, de cierta manera, el tejido social. Cada vez nos sentimos más informados, pero en realidad nos estamos hundiendo en un mar de noticias aisladas. Falta en gran parte del público, empezando con la juventud, un conocimiento básico para manejar adecuadamente los medios de comunicación, falta pedagogía de los medios de comunicación.

Es necesario que el debate sobre los medios, salga de círculo de expertos y se vuelva tema de atención en toda la sociedad para que entre en la agenda de prioridades de todos los sectores.

Hans Mathias Kepplinger, ha dicho que el periodismo es el último tabú del periodismo y yo creo que tiene razón. Hay que lograr que los medios y el trabajo periodístico sean objeto de la investigación periodística.

El debate es obviamente, más amplio que la discusión netamente judicial frente a necesidades de reformar leyes que tienen que ver con la comunicación dentro de una sociedad. Hay que crear conciencia sobre el tema. El Estado sin embargo está en el dilema permanente de la necesidad de regular algo pero no demasiado, garantizar la libertad de información y de expresión, pero también tener en mente libertades y derechos individuales y sociales que se encuentran en cierta competencia. Creo que este tema es un debate actual en todo el mundo y merece la reflexión.

* Frank Priess es director del Programa Medios de Comunicación y Democracia de la Fundación Konrad Adenauer, con sede en Buenos Aires, Argentina. Antes fue redactor político del diario Mainzer Allgemeine Zeitung. Es maestro en Ciencias Políticas, Comunicación y Filosofía por la Universidad de Maguncia, Alemania. Esta ponencia fue presentada en la Conferencia Internacional "El derecho de la información en el marco de la reforma del Estado en México", realizada en mayo de 1998 bajo los auspicios de la Comisión de RTC de la Cámara de Diputados, la Universidad Iberoamericana, la Universidad Autónoma Metropolitana, la Fundación Konrad Adenauer y la UNESCO, y se reproduce en Sala de Prensa con autorización del presidente de la Comisión de RTC, diputado Javier Corral Jurado.