Defensoría del Pueblo de la República de Panamá: La materialización de la ley 6

El nodo de transparencia
de la defensoría del pueblo

Guido Alejandro Rodríguez Lugari *

Introducción y antecedentes

El Día 6 de enero del año 2001, la Conferencia Episcopal Panameña hizo de público conocimiento el documento "La Justicia Social en Panamá" en el que al tocar el tema de la corrupción señaló que "aunque sea una práctica antigua y generalizada, siempre es una acción inmoral, una grave injusticia y un verdadero robo, que tiene un alto costo para el pueblo. Muchos creen que la corrupción es una práctica normal y consideran que la mayoría de las instituciones públicas y privadas son corruptas. La voluntad política del gobernante es necesaria, pero no es suficiente para erradicar la corrupción. Transparencia y honestidad, son condiciones indispensables para la vida pública".

¿Cómo podemos aproximarnos a una definición de la corrupción? Fenómeno que dependiendo del intérprete o de su ideología o concepción sociológica, obedece a diversas causas y se manifiesta de distintas maneras.

La escuela del neoliberalismo, ha considerado la corrupción como una de las más execrables causas del intervencionismo estatal, que por lo excesivo, ha originado el nacimiento de mercados negros que la cultivan y fomentan, como respuesta natural del libre mercado a la reglamentación y a los procesos burocráticos que de la intervención estatal devienen.

Por su parte, las corrientes que no comparten la visión apocalíptica del intervencionismo estatal, ni la bondad y virtuosismo intrínseco del libre mercado, apuntan en el sentido de responsabilizar al debilitamiento de la ética pública, la pérdida de la esencia del "pacto social" y la paulatina disolución de los valores colectivos, que han sucumbido ante el ímpetu de la exagerada búsqueda de los beneficios e interés privado.

Lo cierto es que independientemente del desacuerdo ideológico sobre las causas del fenómeno, la corrupción viene indefectiblemente haciendo mella en nuestras sociedades, amenazando cada día nuestros sistemas de vida, poniendo en peligro la estabilidad y gobernabilidad de nuestros pueblos. La ausencia de una respuesta efectiva viene además, sirviendo de caldo de cultivo a una nueva estirpe de "nuevos profetas políticos" que aprovechando el desencanto y desilusión popular, lo han utilizado para cimentar abrumadores y efímeros respaldos electorales, que sin embargo, han carecido por lo vertiginoso de su origen, de un sustento estructurado, y han terminado, sin excepción conocida hasta ahora, de alimentar la desilusión y el desencanto de un cada vez mayor número de ciudadanos.

Siguiendo a Ives Mèny, profesor de Ciencia Política del Instituto de Estudios Políticos de París y Director de Centro Robert Schuman del Instituto Europeo Universitario de Florencia, podemos definir la corrupción como "el intercambio clandestino entre dos mercados, el político y/o administrativo y el mercado económico y social. Este intercambio se realiza a escondidas, pues viola las normas públicas, jurídicas y éticas, y sacrifica el interés general a los intereses privados (personales, corporativistas, partidistas, etc.….). Por último, esta transacción que permite a unos actores privados tener acceso a los recursos públicos (contratos, financiaciones, decisiones) de manera privilegiada y torcida (por falta de transparencia y de competencia) proporciona a los actores públicos corruptos, unos beneficios materiales, presentes o futuros para ellos mismos o para la organización a la que pertenecen".

Ya sentenciaba James Madison, uno de los fundadores de los Estados Unidos, que "un gobierno popular sin información popular o los medios de adquirirla, no es sino un prólogo de una farsa o una tragedia o, tal vez, de ambas a la vez".

Lamentablemente nuestras naciones latinoamericanas han conocido hartamente, a lo largo de la formación de nuestro acervo histórico, el desarrollo de las farsas que hace mas de dos siglos anticipaba Madison, con el epílogo de las trágicas consecuencias que hemos padecido.

En el documento "Nuestro compromiso para el cambio" se incluyó como parte de las promesas de campaña del actual gobierno panameño encabezado por la Presidenta Mireya Moscoso, el diseño e implementación de una estrategia nacional anti-corrupción.

Cada vez mas en nuestras sociedades, se ha ido tomando conciencia sobre la necesidad de garantizar a los ciudadanos, como parte fundamental de las democracias participativas, el derecho a observar, entender y evaluar las decisiones y conductas de los funcionarios gubernamentales, así como la obligación por parte de estos de rendir cuentas de sus actuaciones a la ciudadanía, que con sus tributos paga los emolumentos que los servidores públicos devengan.

Comienza el trámite en la Asamblea

En septiembre de 2001 la Comisión de Gobierno y Justicia de la Asamblea Legislativa de Panamá, recogió la recomendación de varias organizaciones de la sociedad civil, entre ellas la Asociación Panameña de Ejecutivos de Empresa APEDE, el Capítulo panameño de Transparencia Internacional, representantes de medios de comunicación social y de la Defensoría del Pueblo, en el sentido de impulsar un anteproyecto de Ley sobre Transparencia en la Gestión Pública, basado en tres anteproyectos que habían sido presentados con anterioridad, pero a los que no se les había dado el tramite correspondiente.

En aras de darle impulso ante la opinión pública al anteproyecto de Ley, la Defensoría del Pueblo decidió publicar el listado de gastos incurridos por la institución desde su creación en 1997. El Defensor del Pueblo instruyó a la Dirección de Desarrollo Tecnológico e Informática, el desarrollo de un "buscador amigable" interactivo, que permitiera a la ciudadanía, mediante el uso de la tecnología del Internet, escudriñar minuciosamente cada uno de los centavos gastados por la Defensoría desde su fundación.

Luego de muchas "horas cerebro" invertidas, utilizando la plataforma tecnológica existente en la institución, en noviembre de 2001 se coloca al alcance de los ciudadanos la lista de los cheques pagados a los proveedores de bienes y servicios de la Defensoría en lo que sería la semilla inicial del Nodo de Transparencia en la Gestión Pública.

Simultáneamente el proyecto de Ley identificado con el número 48, sufría sus tres debates en el Órgano Legislativo.

El día 20 de diciembre de 2001 el Presidente de la Asamblea Legislativa, expresaba en su mensaje con ocasión de la aprobación en tercer debate del Proyecto de Ley que "Esta nueva Ley es un instrumento moderno que reconoce el derecho de cada uno de ustedes a exigir la información que sea del caso, sin tener que dar justificación o explicación sobre esa petición".

Al igual que la Defensoría del Pueblo, las organizaciones de la sociedad civil, patentizaron a través de diversas manifestaciones de carácter público, la necesidad de que se adoptara la legislación propuesta, como el paso inicial para introducir una nueva cultura de rendición de cuentas, que viniera a reemplazar el tradicional secretismo conservado a través de toda la vida republicana, que paradójicamente ha caracterizado a los asuntos de la "cosa pública",convirtiendo de tal manera esa expresión en un simple postulado hueco, sin contenido alguno. La Defensoría del pueblo inició una estrategia en la que se instaba respetuosamente al Órgano Ejecutivo a sancionar la Ley. Nos presentamos en varios medios de comunicación masivos, televisoras, emisoras de radio y a través de notas de prensa publicadas en los diarios de circulación nacional.

El día 9 de enero de 2001, bajo acusaciones de sobornos a miembros del Órgano Legislativo, se ratifica por parte de la bancada oficialista minoritaria, pero reforzada para esa ocasión con tres votos de legisladores del oposicionista PRD, a dos estrechos colaboradores de la Presidenta de la República, como Magistrados de la Corte Suprema de Justicia.

Al día siguiente, el Defensor del Pueblo, a solicitud del periodista encargado de dar cobertura para el Diario La Prensa al proceso de debate y sanción de la Ley de Acceso a la Información Pública, decide publicar en Internet la lista de servidores que prestan sus servicios en la Defensoría del Pueblo, con la indicación de sus salarios y gastos de representación.

Consideramos que el efecto positivo que tuvo esa decisión, fue importante y definitivo en el impulso final al proceso de formación de la Ley de Acceso a la Información Pública. El diario La Prensa en su editorial del día 11 de enero afirmó que "El significado de poner en conocimiento de la ciudadanía las finanzas de la institución es un modo de decirle a la gente "esta institución es suya, nosotros somos sus servidores". Cabe preguntarse ahora: ¿y las demás de quienes son? Las personas que están al frente de las demás instituciones, directores, gerentes, ministros, ¿son acaso los dueños de los recursos que manejan? Los exhortamos a que emulen a la Defensoría del Pueblo y permitan el acceso público a la información sobre los recursos humanos, materiales y financieros de la institución, porque todos son servidores públicos y los dineros que manejan no son suyos sino de los asociados. La Presidenta de la República debe proceder a sancionar el proyecto de ley que regula el acceso a la información pública, aprobado por la asamblea en tres debates, de modo que la conducta ética demostrada por la Defensoría pase a ser un deber legal exigible a todas las autoridades. Ese sería un paso importante para que la gente recupere la confianza en las instituciones, que no es un objetivo accesorio en los días que vivimos".

El día 16 de enero de 2001, uno de los tres legisladores de oposición que se habían apartado de la línea de su partido y habían favorecido la ratificación de los Magistrados, denunció en conferencia de prensa transmitida en vivo por los principales medios de comunicación, haber recibido seis mil dólares en efectivo, por parte de un colega y copartidario, como retribución por la aprobación de un Contrato-Ley entre el Estado y el Consorcio San Lorenzo para la construcción y desarrollo de un Centro Multimodal de Servicios en la ciudad atlántica de Colón.

Cuando todavía la opinión pública estaba en el proceso de análisis de las consecuencias del escándalo desatado por las revelaciones hechas por el miembro de la Asamblea Legislativa, el día 22 de enero de 2002, en presencia de las más altas autoridades de la República, la Presidenta sancionó la que vino a ser la Ley 6 de 22 de enero de 2002 "que dicta Normas para la Transparencia en la Gestión Pública, establece la Acción de Habeas Data y otras disposiciones".

La Ley 6 consagra cuatro políticas básicas de transparencia: la libertad de acceso a la información, la obligación de informar por parte del Estado, la participación ciudadana y la adopción obligatoria de Códigos de Ética.

La promulgación de esta norma, en palabras del Defensor del Pueblo "constituyó uno de los más grandes avances en materia de conquistas por parte de la sociedad civil", al consagrarse en ella de manera clara el derecho de toda persona, de acceder a la información pública.

Comienzan los tropiezos

Adoptar la ley es una cosa, la forma en que los gobiernos administran e interpretan la ley, es otra cosa. Según el Profesor Lotte Feinberg, experto en el tema del acceso a la información y catedrático del John Hay College of Criminal Justice "a partir de la resistencia del Presidente Lindon B. Jonson a la sanción de la Ley de Acceso a la Información en 1966, cada administración la ha visto con algún grado de resquemor".

Al poco tiempo de promulgarse la Ley 6, varios de las dependencias estatales, arguyendo la ausencia de reglamentación, se negaron a brindar información, que la misma ley definía cómo de carácter público y de libre acceso. Ante dicha negativa, se interpusieron por parte de los solicitantes, los recursos contemplados en la Ley, para el caso de funcionarios renuentes a facilitar la información. Debe destacarse la labor desarrollada en ese sentido por el Magistrado Presidente Adán Arnulfo Arjona al igual que por los Magistrados Cesar Pereira Burgos, Graciela Dixon y José Troyano, quienes han reiterado en varias y diversas ponencias y salvamentos de voto, la obligación de las dependencias estatales a suministrar la información definida como de carácter público y de libre acceso por la Ley 6.

La Defensoría del Pueblo ha reiterado la necesidad de profundizar e implementar políticas de carácter estatal con miras a inculcar en los servidores públicos la obligación de rendir cuentas al ciudadano, brindar oportunamente la información que se solicita sobre su gestión, mejorar la legislación relativa a contrataciones y licitaciones públicas de manera que se garantice una mayor transparencia en las mismas, apoyar el establecimiento de una legislación sobre conflictos de intereses, tanto en el ámbito público como en el sector privado, fortalecer la capacidad investigativa de las fiscalías anticorrupción del Ministerio Público, establecer una unidad de seguimiento en la Contraloría General de la República que investigue el incremento no justificado del patrimonio de los servidores públicos, teniendo como basamento incluso sólo un indicio leve, y a impulsar a través del Ministerio de Educación la promoción de los valores éticos y morales.

La Defensoría del Pueblo ha sostenido que estas son solo algunas de las medidas enlistadas en la agenda de las organizaciones de la sociedad civil, que buscan todas mejorar nuestras probabilidades de éxito en la lucha contra la corrupción y a favor del fortalecimiento de la democracia participativa. El Estado debe comprometerse muchísimo más, si desea obtener resultados realmente positivos en esta materia.

Una reglamentación ilegal

El 21 de mayo del año 2002, el Ejecutivo promulgó en la Gaceta Oficial, el Decreto Reglamentario 124, por medio del cual se Reglamenta la Ley 6 de 22 de enero de 2002.

Dicha reglamentación ha sido unánimemente calificada por la opinión pública como un retroceso en materia de transparencia y la misma ha sido demandada por ilegal en sus artículos 4, 5, 8 9 y 14 por el Defensor del Pueblo de la República de Panamá, en defensa del Derecho de Acceso a la Información Pública.

El Nodo de Transparencia o la materialización de la Ley 6.

Una vez sancionada la Ley 6 el 22 de enero de 2002, ofrecimos de manera gratuita a las demás instituciones del Estado, su incorporación al proyecto tecnológico denominado "Nodo de Transparencia en la Gestión Pública", consistente en un portal en el cual las diferentes instituciones obligadas por la Ley 6 a poner al alcance de los ciudadanos la información de acceso público, cumplen a través de la Internet con esa obligación.

El día 29 de agosto de ese año el Defensor del Pueblo les informó además a las instituciones que tienen página Web en la cual han puesto a disposición de la ciudadanía la información sobre sus planillas, que la misma sería tomada para publicarla en el Nodo de Transparencia, pero utilizando el buscador amigable de la Defensoría. Se ingresó por esa vía la información de tres Ministerios.

Hasta el 3 de diciembre del año 2002, habían ingresado voluntariamente al Nodo de Transparencia 26 instituciones que habían colocado a disposición de los ciudadanos la información de cincuenta y cinco mil ochocientos cincuenta y dos servidores públicos.

En el mes de febrero del año 2003, el Defensor del Pueblo, en defensa del derecho de acceso a la información pública, interpuso ante la Corte Suprema de Justicia, diez recursos de habeas data, que pretendían obtener la información correspondiente a la planilla de un número igual de instituciones del Estado, entre ellas, los importantes Ministerios de la Presidencia, Gobierno y Justicia, Comercio e Industrias y Economía y Finanzas.

La Corte falló favoreciendo la pretensión del Defensor del Pueblo, al considerar que "actúa en interés de la sociedad" y ordenó a los Ministerios de la Presidencia y de Gobierno y Justicia, entregar la información correspondiente a las planillas de dichas entidades.

De las restantes instituciones, dos ministerios y seis entidades autónomas o descentralizadas, siete de ellos entregaron la información, por lo que se desistió de los recursos. Por último, la Corte ordenó a la Autoridad Marítima de Panamá, entregar la información al Defensor del Pueblo, para ser publicada en el Nodo de Transparencia en la Gestión Pública.

Hasta la fecha un total de cincuenta y dos (52) instituciones, entre ellas los tres (3) órganos del Estado, tres (3) de los siete (7) partidos políticos legalmente constituidos, La Autoridad del Canal de Panamá, la Caja de Seguro Social, las entidades de Control y Fiscalización y la Asociación Nacional de Scouts de Panamá, entre otros, hacen parte del Nodo de Transparencia de la Defensoría del Pueblo, y en el mismo se encuentra la información correspondiente a los emolumentos que reciben ciento sesenta mil setecientos sesenta y dos (160,762) servidores públicos, que devengan mensualmente 113,563,653.93 Millones de Dólares.

Este proyecto, ha merecido el reconocimiento nacional e internacional, como un ejemplo sin igual, de acciones concretas en pro de la transparencia en el manejo de la cosa pública y por ende en la lucha contra la corrupción y la materialización efectiva de prácticas de buen gobierno.

El mismo se ha presentado hasta ahora en distintos foros organizados por diversas entidades y fundaciones, en Costa Rica, El Salvador, Honduras, Perú, Guatemala y Argentina.

Los invitamos a conocer el Nodo de Transparencia en la Gestión Pública de la Defensoría del Pueblo de la República de Panamá, que puede ser visitado en línea en la dirección de Internet: www.defensoria.gob.pa o bien en: www.defensoriadelpueblo.gob.pa.

Tegucigalpa, Honduras, 5 de noviembre de 2003.

* Guido Alejandro Rodríguez Lugari es segundo Adjunto del Defensor del Pueblo y delegado Especial para la Libertad de Expresión y el Acceso a la Información, en Panamá. Esta es su primera colaboración para Sala de Prensa.