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INFORME DE LA RELATORIA PARA LA

LIBERTAD DE EXPRESION

Dr. Santiago A. Canton

Relator Especial para la Libertad de Expresión

CAPITULO IV

Leyes de Desacato, Colegiación Obligatoria y Asesinato de Periodistas

A. Leyes de Desacato

B. Leyes de colegiación obligatoria

1. Algunos casos de reciente jurisprudencia sobre colegiación obligatoria en los Estados miembros

C. Asesinatos de Periodistas

1. Casos de asesinatos de periodistas ocurridos durante 1998 en el hemisferio

Leyes de Desacato, Colegiación Obligatoria y Asesinato de Periodistas

En este capítulo el Relator se refiere a tres problemas específicos, como son: la legislación sobre desacato y colegiación obligatoria de periodistas y el asesinato de periodistas.

El Relator ha escogido estas tres áreas porque los asesinatos de periodistas representan la amenaza más directa y brutal de atentar contra la libertad de expresión. En relación a las leyes de desacato y colegiación obligatoria el Relator ha decidido analizar estos temas para hacer un seguimiento a las recomendaciones formuladas por la Comisión en su informe sobre leyes de desacato y lo señalado por la Corte en su opinión consultiva sobre colegiación obligatoria.

A. Leyes de Desacato

La Comisión analizó de manera especial la incompatibilidad de las leyes que penalizan la expresión ofensiva dirigida a los funcionarios públicos, denominadas "leyes de desacato", con el derecho de libertad de expresión y pensamiento. La Comisión concluyó que estas leyes son restrictivas de la libertad de expresión en los términos consagrados en la Convención. Sobre el particular dijo:

En conclusión, la Comisión entiende que el uso de tales poderes para limitar la expresión de ideas se presta al abuso, como medida para acallar ideas y opiniones impopulares, con lo cual se restringe un debate que es fundamental para el funcionamiento eficaz de las instituciones democráticas. Las leyes que penalizan la expresión de ideas que no incitan a la violencia anárquica son incompatibles con la libertad de expresión y pensamiento consagrada en el artículo 13 y con el propósito fundamental de la Convención Americana de proteger y garantizar la forma pluralista y democrática de vida.

Asimismo, la Comisión en este estudio señaló que:

La aplicación de leyes de desacato para proteger el honor de los funcionarios públicos que actúan en carácter oficial les otorga injustificadamente un derecho a la protección del que no disponen los demás integrantes de la sociedad. Esta distinción invierte directamente el principio fundamental de un sistema democrático que hace al gobierno objeto de controles, entre ellos, el escrutinio de la ciudadanía, para prevenir o controlar el abuso de su poder coactivo. Si se considera que los funcionarios públicos que actúan en carácter oficial son, a todos los efectos, el gobierno, es entonces precisamente el derecho de los individuos y de la ciudadanía criticar y escrutar las acciones y actitudes de esos funcionarios en lo que atañe a la función pública.

Además de las restricciones directas, las leyes de desacato restringen indirectamente la libertad de expresión porque traen consigo la amenaza de cárcel o multas para quienes insultan u ofenden a un funcionario público. A este respecto, la Corte Europea afirmó que, si bien las penas posteriores de multa y revocación de un artículo publicado no impiden que el peticionante se exprese, "equivalen, no obstante, a una censura, que posiblemente lo disuada de formular críticas de ese tipo en el futuro". El temor a sanciones penales necesariamente desalienta a los ciudadanos a expresar sus opiniones sobre problemas de interés público, en especial cuando la legislación no distingue entre los hechos y los juicios de valor. La crítica política con frecuencia comporta juicios de valor.

La Comisión observa por otra parte que la desventaja que las leyes de desacato imponen a las personas que desean participar en el debate acerca del funcionamiento adecuado de la administración pública no se ve reducida por la posibilidad de probar la verdad como defensa. Inclusive las leyes que permiten esgrimir la verdad como defensa inhiben inevitablemente el libre flujo de ideas y opiniones al transferir la carga de la prueba al que expresa sus opiniones. Este es especialmente el caso de la arena política en donde la crítica política se realiza frecuentemente mediante juicio de valor y no mediante declaraciones exclusivamente basadas en hechos. Puede resultar imposible demostrar la veracidad de las declaraciones dado que los juicios de valor no admiten prueba. De manera que una norma que obligue al crítico de los funcionarios públicos a garantizar las afirmaciones fácticas tiene consecuencias perturbadoras para la crítica de la conducta gubernamental. Dichas normas plantean la posibilidad de que quien critica de buena fe al gobierno sea sancionado por su crítica. Además, la amenaza de responsabilidad penal por deshonrar la reputación de un funcionario público inclusive como expresión de un juicio de valor o una opinión, puede utilizarse como método para suprimir la crítica y los adversarios políticos. Más aún, al proteger a los funcionarios contra expresiones difamantes, las leyes de desacato establecen una estructura que, en última instancia, protege al propio gobierno de las críticas.

La Comisión considera que se debe hacer una importante distinción entre la mala conducta que altera o impide el cumplimiento de las funciones oficiales de un funcionario público y el discurso que critica el desempeño individual. Si bien puede argumentarse que las leyes de desacato que requieren que el discurso ofensivo sea pronunciado en persona tienen por objeto impedir los disturbios y desórdenes civiles, de todas maneras castigan la libertad de expresión en tanto ésta se relacione con el honor del funcionario público.

Por último, y es esto lo que mayor importancia reviste, la Comisión observa que el fundamento de las leyes de desacato contradice el principio de que una democracia debidamente funcional es por cierto la máxima garantía del orden público. Las leyes de desacato pretenden preservar el orden público precisamente limitando un derecho humano fundamental que es también internacionalmente reconocido como la piedra angular en que se funda la sociedad democrática. Las leyes de desacato, cuando se aplican, tienen efecto directo sobre el debate abierto y riguroso sobre la política pública que el artículo 13 garantiza y que es esencial para la existencia de una sociedad democrática. A este respecto, invocar el concepto de "orden público" para justificar las leyes de desacato se opone directamente a la lógica que sustenta la garantía de la libertad de expresión y pensamiento consagrada en la Convención.

La protección especial que brindan las leyes de desacato a los funcionarios públicos contra el lenguaje insultante u ofensivo es incongruente con el objetivo de una sociedad democrática de fomentar el debate público. Ello es especialmente así teniendo en cuenta la función dominante del gobierno en la sociedad y, particularmente, donde se dispone de otros medios para responder a ataques injustificados mediante el acceso del gobierno a los medios de difusión o mediante acciones civiles individuales por difamación o calumnia. Toda crítica que no se relaciones con el cargo de funcionario puede estar sujeta, como ocurre en el caso de todo particular, a acciones civiles por difamación y calumnia. En este sentido, el encausamiento por parte del gobierno de una persona que crítica a un funcionario público que actúa en carácter oficial no satisface los requisitos del artículo 13(2) porque se puede concebir la protección del honor en este contexto sin restringir la crítica a la administración pública. En tal sentido, estas leyes constituyen también un medio injustificado de limitar el derecho de expresión que ya esta restringido por la legislación que puede invocar toda persona, independiente de su condición.

Es más, la Comisión observa que, contrariamente a la estructura que establecen las leyes de desacato, en una sociedad democrática, las personalidades políticas y públicas deben estar más expuestas – y no menos expuestas-al escrutinio y crítica del público. La necesidad de que exista un debate abierto y amplio, que es crucial para una sociedad democrática, debe abarcar necesariamente a las personas que participan en la formulación o aplicación de la política pública. Dado que estas personas están en el centro del debate público y se exponen a sabiendas al escrutinio de la ciudadanía, deben demostrar mayor tolerancia a la crítica.

Los artículos 13(2) y (3) reconocen que la zona de intervención legítima del Estado comienza cuando la expresión de una opinión o una idea interfiere directamente con los derechos de los demás o constituye una amenaza directa y evidente para la vida en sociedad. Sin embargo, en la arena política en particular, el umbral para la intervención del Estado con respecto a la libertad de expresión es necesariamente más alto debido a la función crítica del diálogo político en una sociedad democrática. La Convención requiere que este umbral se incremente más aún cuando el Estado impone el poder coactivo del sistema de la justicia penal para restringir la libertad de expresión. En efecto, si se consideran las consecuencias de las sanciones penales y el efecto inevitablemente inhibidor que tienen para la libertad de expresión, la penalización de cualquier tipo de expresión sólo puede aplicarse en circunstancias excepcionales en las que exista una amenaza evidente y directa de violencia anárquica. El artículo 13(5) prescribe que:

Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional.

La Comisión considera que la obligación del Estado de proteger los derechos de los demás se cumple estableciendo una protección estatutaria contra los ataques intencionales al honor y a la reputación mediante acciones civiles y promulgando leyes que garanticen el derecho de rectificación o respuesta. En este sentido, el Estado garantiza la protección de la vida privada de todos los individuos sin hacer un uso abusivo de sus poderes coactivos para reprimir la libertad individual de formarse opinión y expresarla.

A continuación, el Relator señala cuales son los Estados y normas dentro de éstos que consagran el desacato y por consiguiente no son compatibles con los términos consagrados en la Convención Americana y deberían ser derogados. Esta lista no abarca toda la legislación existente en la materia, en muchos Estados existen otras normativas legales que configuran la figura del desacato, y que también deben ser derogadas. Aquí se detallan aquellas normas provenientes de los códigos penales.

BOLIVIA

Artículo 162: El que por cualquier medio calumniare, injuriare o difamare a un funcionario público en el ejercicio de sus funciones o a causa de ellas, será sancionado con privación de libertad de un mes a dos años.

Si los actos anteriores fueren dirigidos contra el Presidente o Vicepresidente de la República, Ministros de Estado o de la Corte Suprema o de un miembro del Congreso, la sanción será agravada en una mitad.

BRASIL

Artículo 331: Desacatar al funcionario público en el ejercicio de sus funciones o en razón de ella. Tendrá una pena de detención de 6 meses a dos años o multa.

CHILE

Artículo 263: El que de hecho o de palabra injuriare gravemente al Presidente de la República, o a alguno de los cuerpos colegisladores o a las comisiones de estos, sea en los actos públicos que lo representan, sea en el desempeño de sus atribuciones particulares, o a los tribunales superiores de justicia, será castigado con reclusión menor en su grado medio a máximo y multa de once a veinte sueldos vitales.

Artículo 264: Cometen desacato contra la autoridad:

1. Los que perturban gravemente el orden de las sesiones de los cuerpos colegisladores y los que injurian o amenazan en los mismos actos a algún diputado o senador.

2. Los que perturban gravemente el orden en las audiencias de los tribunales de justicia y los que injurian o amenazan en los mismo actos a un miembro de dichos tribunales.

3. Los que injurian o amenazan:

Primero: A un senador o diputado por las opiniones manifestadas en el Congreso.

Segundo: A un miembro de un tribunal de justicia por los fallos que hubiere dado.

Tercero: A los ministros de Estado u otra autoridad en el ejercicio de sus cargos.

Cuarto: A un superior suyo con ocasión de sus funciones.

COSTA RICA

Artículo 307: Será reprimido con prisión de un mes a dos años, el que ofendiere el honor o el decoro de un funcionario público o lo amenazare a causa de sus funciones, dirigiéndose a el personal o públicamente o mediante comunicación escrita, telegráfica o telefónica o por la vía jerárquica.

La pena de seis meses a tres años, si el ofendido fuera el Presidente de la Nación, un miembro de los supremos Poderes, Juez, Magistrado del Tribunal Supremo de Elecciones, Contralor o Subcontralor General de la República.

CUBA

Artículo 144: El que amenace, calumnie, difame, insulte, injurie o de cualquier modo ultraje u ofenda, de palabra o por escrito, en su dignidad o decoro a una autoridad, funcionario público, o a sus agentes o auxiliares en ejercicio de sus funciones o en ocasión o con motivo de ellas, incurre en sanción de privación de libertad de tres meses a un año o multa de cien a trescientas cuotas o ambas.

ECUADOR

Artículo 231: El que con amenazas, injurias, amagos o violencia, ofendiere a cualquiera de los funcionarios públicos enumerados en el art. 225, cuando estos se hallen ejerciendo sus funciones, o por razón de tal ejercicio, será reprimido con prisión de quince días a tres meses y multa de cincuenta a trescientos sucres. Los que cometieren las infracciones detalladas en el inciso anterior contra otro funcionario que no ejerza jurisdicción, serán reprimidos con prisión de ocho días a un mes.

EL SALVADOR

Artículo 339: El que con ocasión de hallarse un funcionario público en el ejercicio de sus funciones o por razón de estas, ofendiere de hecho o de palabra su honor o decoro o lo amenazare en su presencia o en escrito que le dirigiere, será sancionado con prisión de seis meses a tres años.

Si el ofendido fuere presidente o Vice Presidente de la República, Diputado de la Asamblea legislativa, Ministro o Subsecretario de Estado, magistrado de la Corte Suprema de Justicia o Cámara de segunda Instancia, Juez de Primera Instancia o Juez de Paz, la sanción podrá aumentarse en una tercera parte de su máximo.

GUATEMALA

Artículo 411: Quien ofendiere en su dignidad o decoro, o amenazare, injuriare o calumniare a cualquiera de los Presidentes de los Organismos del Estado, será sancionado con prisión de uno a tres años.

Artículo 412: Quien amenazare, injuriare, calumniare o de cualquier otro modo ofendiere en su dignidad o decoro, a una autoridad o funcionario en el ejercicio de sus funciones o con ocasión de ellas, será sancionado con prisión de seis meses a dos años.

HAITÍ

183- Cuando uno o varios magistrados del orden administrativo o judicial o jefe comunal hallan recibido en el ejercicio de sus funciones o con ocasión de este ejercicio, cualquier ofensa oral o escrita, tendiente a agraviar su honor o su sensibilidad, aquel que lo halla ofendido será sancionado con prisión de 3 meses a 1 año.

184- La ofensa efectuada por medio de gestos o amenazas a un magistrado o a un jefe comunal en el ejercicio de sus funciones o con ocasión de este ejercicio será sancionado con prisión de un mes a un año.

185 - La ofensa efectuada por medio de gestos, palabras o amenazas a todo oficial ministerial o agente depositario de la fuerza publica, en el que en ejercicio o con ocasión del ejercicio de sus funciones, será castigado con una multa de 16 gourdes a 40 gourdes.

Artículos 390 y 393 del Código Penal

390-10 Serán castigados con multa de 2 a 4 piastres inclusive, aquellos que sin haber sido provocados hallan proferido injurias, distintas de las previstas en el artículo 313 hasta el artículo 323 inclusive.

393 - La pena de prisión contra todas las personas mencionadas en el artículo 390 siempre tendrá lugar, durante tres días.

HONDURAS

Artículo 345: Se sancionara con prisión de dos a cuatro años a quien amenace, calumnie, injurie, insulte o de cualquier otro modo ofenda en su dignidad a una autoridad publica con ocasión del ejercicio de sus funciones, ya sea de hecho, de palabra o por escrito. Si el ofendido fuere el Presidente de la República o alguno de los altos funcionarios a que se refiere el Artículo 325, anterior, la reclusión será de tres a seis años.

MÉXICO

Artículo 189: Al que cometa un delito en contra de un servidor público o agente de la autoridad en el acto de ejercer lícitamente sus funciones o con motivo de ellas, se le aplicara de uno a seis años de prisión, además de la que corresponda por el delito cometido.

NICARAGUA

Artículo 347: Cometen desacato contra la autoridad:

1. Los que provocan a duelo, calumnian, injurian o insultan de hecho o de palabra, amenazan a un funcionario público en ejercicio de sus funciones o en ocasión de ellas, en su presencia, o en notificación o escrito que se les dirija;

2. Los que causan grave perturbación del orden en los Juzgados y Tribunales y en cualquier otro punto en que las autoridades o funcionarios públicos estén ejerciendo sus funciones;

3. Los que, no estando autorizados por la ley, entran armados, manifiesta u ocultamente, al salón de sesiones del Congreso, al de cualquiera de las Cámaras Legislativas o a cualquiera Juzgado o Tribunal;

4. Los que impiden que un representante o funcionario público concurra a su cámara o despacho;

5. Los que desobedecen abiertamente a la autoridad.

PANAMÁ

Artículo 307: El que ofenda o ultraje públicamente al Presidente de la República o quien lo sustituya en sus funciones, será sancionado con prisión de 6 meses a 1 año y de 50 a 100 días-multa.

Artículo 308: El que vilipendie públicamente a uno de los órganos del Estado, será sancionado con prisión de 6 meses a 1 año y de 50 a 100 días de multa.

PERÚ

Artículo 374: El que amenaza, injuria o de cualquier otra manera ofende la dignidad o el decoro de un funcionario público a causa del ejercicio de sus funciones o al tiempo de ejercerlas, será reprimido con pena privativa de libertad no mayor de tres años.

Si el ofendido es el presidente de uno de los poderes del Estado, la pena será no menor de dos ni mayor de cuatro años.

REPÚBLICA DOMINICANA

Artículo 368: La difamación o la injuria publica dirigida contra el Jefe del Estado, se castigara con la pena de tres meses a un año de prisión, y multa de diez a cien pesos y la accesoria durante un tiempo igual al de la condena, de inhabilitación absoluta y especial de los derechos civiles y políticos de que trata el Artículo 42.

Artículo 369: La difamación o la injuria hechas a los Diputados, o Representantes al Congreso, a los Secretarios de Estado, a los magistrados de la Suprema Corte o de los tribunales de primera instancia, o a los Jefes y Soberanos de las naciones amigas, se castigara con prisión de uno a seis meses y multa de cincuenta pesos.

URUGUAY

Artículo 173: Se comete desacato, menoscabando la autoridad de los funcionarios de alguna de las siguientes maneras:

1. Por medio de ofensas reales, escritas o verbales, ejecutadas en presencia del funcionario o en lugar en que este ejerciere sus funciones, o fuera del lugar y de la presencia del mismo, pero en estos dos últimos casos, con motivo o a causa de la función.

2. Por medio de la desobediencia abierta, al mandato de los funcionarios.

Se consideran ofensas reales, el penetrar con armas en el lugar donde los funcionarios ejercieren sus funciones, la violencia en las cosas; los gritos y ademanes ofensivos, aun cuando no se dirijan contra estos.

El delito se castiga con tres a dieciocho meses de prisión.

VENEZUELA

Artículo 223: El que de palabra u obra ofendiere de alguna manera el honor, la reputación o el decoro de un miembro del Congreso, o de algún funcionario público, será castigado del modo que sigue, si el hecho ha tenido lugar en su presencia y con motivo de sus funciones:

1. Si la ofensa se ha dirigido contra algún agente de la fuerza publica, con prisión de uno a tras meses

2. Si la ofensa se ha dirigido contra un miembro del Congreso o algún funcionario público, con prisión de un mes a un año, según la categoría de dichas personas.

Artículo 226: El que de palabra o de obra ofendiere de alguna manera el honor, la reputación, decoro o dignidad de algún cuerpo judicial, político o administrativo, si el delito se ha cometido en el acto de hallarse constituido, o de algún magistrado en audiencia, será castigado con prisión de tres meses a dos años.

Si el culpable ha hecho uso de violencia o amenazas, la prisión será de seis meses a tres años.

El enjuiciamiento no se hará lugar sino mediante requerimiento del cuerpo ofendido. Si el delito se ha cometido contra cuerpos no reunidos, el enjuiciamiento solo se hará lugar mediante requerimiento de los miembros que los presiden.

Este requerimiento se dirigirá al Representante del Ministerio Público para que promueva lo conducente.

Artículo 227: En los casos previstos en los artículos precedentes, no se admitirá al culpable prueba alguna sobre la verdad ni aun sobre la notoriedad de los hechos o de los defectos imputados a la parte ofendida.

Artículo 228: Las disposiciones establecidas en los artículos precedentes no tendrán aplicación si el funcionario público ha dado lugar al hecho, excediendo con actos arbitrarios los limites de sus atribuciones.

Artículo 229: En todos los demás casos no previstos por una disposición especial de la ley, el que cometa algún delito contra un miembro del Congreso, o cualquier funcionario público por razón de sus funciones, incurrirá en la pena establecida para el delito cometido, mas el aumento de una sexta a una tercera parte.

El Relator quiere observar que una democracia pluralista y tolerante es aquella en que se permite un movimiento fluido de ideas y opiniones y un debate público abierto. Es dentro de este contexto, el cual es crucial para la democracia, en donde los funcionarios públicos están más expuestos al escrutinio de la ciudadanía u opinión pública, ya que son ellos quienes llevan a cabo la formulación y/o aplicación de las políticas públicas, justicia entre otros. Las leyes de desacato buscan precisamente evitar el debate público y que los funcionarios públicos sean objeto de escrutinio o crítica. De esta manera, las leyes de desacato más que cumplir una función de protección de la libertad de expresión o de los funcionarios públicos, son normas que limitan la libertad de expresión y debilitan el sistema democrático.

Asimismo, el Relator quiere observar que en muchos Estados del continente aún siguen existiendo normas que consagran la figura del desacato, y que éstas normas siguen siendo utilizadas por las diversas autoridades públicas, con el objeto de acallar a sus críticos, lo que trae consigo una limitación a la libertad de expresión en esos Estados, y que el sistema democrático pueda verse debilitado.

B. Leyes de colegiación obligatoria

La Corte Interamericana de Derechos Humanos en la opinión consultiva OC-5 se pronunció sobre la colegiación obligatoria de los periodistas señalando que la exigencia de ésta para el ejercicio de la profesión significaba una restricción a la libertad de expresión. Sobre el particular la Corte concluyo que:

De las anteriores consideraciones se desprende que no es compatible con la Convención una ley de colegiación de periodistas que impida el ejercicio del periodismo a quienes no sean miembros del colegio y limite el acceso a éste a los graduados en una determinada carrera universitaria. Una ley semejante contendría restricciones a la libertad de expresión no autorizadas por el artículo 13.2 de la Convención y sería, en consecuencia, violatoria tanto del derecho de toda persona a buscar y difundir informaciones e ideas por cualquier medio de su elección, como del derecho de la colectividad en general a recibir información sin trabas.

Además, en su análisis señalo que:

La Corte observa que la organización de las profesiones en general, en colegios profesionales, no es per se contraria a la Convención sino que constituye un medio de regulación y de control de la fe pública y de la ética a través de la actuación de los colegas. Por ello, si se considera la noción de orden público en el sentido referido anteriormente, es decir, como las condiciones que aseguran el funcionamiento armónico y normal de las instituciones sobre la base de un sistema coherente de valores y principios, es posible concluir que la organización del ejercicio de las profesiones está implicada en ese orden.

Considera la Corte, sin embargo, que el mismo concepto de orden público reclama que, dentro de una sociedad democrática, se garanticen las mayores posibilidades de circulación de noticias, ideas y opiniones, así como el más amplio acceso a la información por parte de la sociedad en su conjunto. La libertad de expresión se inserta en el orden público primario y radical de la democracia, que no es concebible sin el debate libre y sin que la disidencia tenga pleno derecho de manifestarse. En este sentido, la Corte adhiere a las ideas expuestas por la Comisión Europea de Derechos Humanos cuando, basándose en el Preámbulo de la Convención Europea, señaló: que el propósito de las Altas Partes Contratantes al aprobar la Convención no fue concederse derechos y obligaciones recíprocos con el fin de satisfacer sus intereses nacionales sino... establecer un orden público común de las democracias libres de Europa con el objetivo de salvaguardar su herencia común de tradiciones políticas, ideales, libertad y régimen de derecho. ("Austria vs. Italy", Application Nº788/60, European Yearbook of Human Rights, vol.4, (1961), pág. 138)."

También interesa al orden público democrático, tal como está concebido por la Convención Americana, que se respete escrupulosamente el derecho de cada ser humano de expresarse libremente y el de la sociedad en su conjunto de recibir información.

Se ha argumentado que la colegiación obligatoria de los periodistas lo que persigue es proteger un oficio remunerado y que no se opone al ejercicio de la libertad de expresión, siempre que ésta no comporte un pago retributivo, y que, en tal sentido, se refiere a una materia distinta a la contenida en el artículo 13 de la Convención. Este argumento parte de una oposición entre el periodismo profesional y el ejercicio de la libertad de expresión, que la Corte no puede aprobar. Según ésto, una cosa sería la libertad de expresión y otra el ejercicio profesional del periodismo, cuestión esta que no es exacta y puede, además, encerrar serios peligros si se lleva hasta sus últimas consecuencias. El ejercicio del periodismo profesional no puede ser diferenciado de la libertad de expresión, por el contrario, ambas cosas están evidentemente imbricadas, pues el periodista profesional no es, ni puede ser, otra cosa que una persona que ha decidido ejercer la libertad de expresión de modo continuo, estable y remunerado. Además, la consideración de ambas cuestiones como actividades distintas, podría conducir a la conclusión que las garantías contenidas en el artículo 13 de la Convención no se aplican a los periodistas profesionales.

Por otra parte, el argumento comentado en el párrafo anterior, no tiene en cuenta que la libertad de expresión comprende dar y recibir información y tiene una doble dimensión, individual y colectiva. Esta circunstancia indica que el fenómeno de si ese derecho se ejerce o no como profesión remunerada, no puede ser considerado como una de aquellas restricciones contempladas por el artículo 13.2 de la Convención porque, sin desconocer que un gremio tiene derecho de buscar las mejores condiciones de trabajo, ésto no tiene por qué hacerse cerrando a la sociedad posibles fuentes de donde obtener información.

La Corte concluye, en consecuencia, que las razones de orden público que son válidas para justificar la colegiación obligatoria de otras profesiones no pueden invocarse en el caso del periodismo, pues conducen a limitar de modo permanente, en perjuicio de los no colegiados, el derecho de hacer uso pleno de las facultades que reconoce a todo ser humano el artículo 13 de la Convención, lo cual infringe principios primarios del orden público democrático sobre el que ella misma se fundamenta.

Los argumentos acerca de que la colegiación es la manera de garantizar a la sociedad una información objetiva y veraz a través de un régimen de ética y responsabilidad profesionales han sido fundados en el bien común. Pero en realidad como ha sido demostrado, el bien común reclama la máxima posibilidad de información y es el pleno ejercicio del derecho a la expresión lo que la favorece. Resulta en principio contradictorio invocar una restricción a la libertad de expresión como un medio para garantizarla, porque es desconocer el carácter radical y primario de ese derecho como inherente a cada ser humano individualmente considerado, aunque atributo, igualmente, de la sociedad en su conjunto. Un sistema de control al derecho de expresión en nombre de una supuesta garantía de la corrección y veracidad de la información que la sociedad recibe puede ser fuente de grandes abusos y, en el fondo, viola el derecho a la información que tiene esa misma sociedad.

Se ha señalado igualmente que la colegiación de los periodistas es un medio para el fortalecimiento del gremio y, por ende, una garantía de la libertad e independencia de esos profesionales y un imperativo del bien común. No escapa a la Corte que la libre circulación de ideas y noticias no es concebible sino dentro de una pluralidad de fuentes de información y del respeto a los medios de comunicación. Pero no basta para ello que se garantice el derecho de fundar o dirigir órganos de opinión pública, sino que es necesario también que los periodistas y, en general, todos aquéllos que se dedican profesionalmente a la comunicación social, puedan trabajar con protección suficiente para la libertad e independencia que requiere este oficio. Se trata, pues, de un argumento fundado en un interés legítimo de los periodistas y de la colectividad en general, tanto más cuanto son posibles e, incluso, conocidas las manipulaciones sobre la verdad de los sucesos como producto de decisiones adoptadas por algunos medios de comunicación estatales o privados.

En consecuencia, la Corte estima que la libertad e independencia de los periodistas es un bien que es preciso proteger y garantizar. Sin embargo, en los términos de la Convención, las restricciones autorizadas para la libertad de expresión deben ser las "necesarias para asegurar " la obtención de ciertos fines legítimos, es decir que no basta que la restricción sea útil (supra 46) para la obtención de ese fin, ésto es, que se pueda alcanzar a través de ella, sino que debe ser necesaria, es decir que no pueda alcanzarse razonablemente por otro medio menos restrictivo de un derecho protegido por la Convención. En este sentido, la colegiación obligatoria de los periodistas no se ajusta a lo requerido por el artículo 13.2 de la Convención, porque es perfectamente concebible establecer un estatuto que proteja la libertad e independencia de todos aquellos que ejerzan el periodismo, sin necesidad de dejar ese ejercicio solamente a un grupo restringido de la comunidad.

El Relator a continuación hará mención a aquellos Estados que en su ordenamiento jurídico aún tienen normas que consagran la colegiación obligatoria de periodistas y que impiden el ejercicio del periodismo a quienes no estén afiliados a dichos organismos.

BOLIVIA

Distintas normativas establecen la obligación de colegiación o título para poder ejercer la labor de periodista. Entre otras, es importante mencionar:

Ley 494 de 1979

Artículo1: Reconócese e instituyese la profesión de periodista en provisión nacional, a los ciudadanos que hayan obtenido el respectivo titulo académico otorgado por la Universidad boliviana y a los que por su antigüedad y capacidad prolongada en el ejercicio prolongado de la actividad periodística cumplan con los requisitos que establece la presente ley.

Artículo 6: Crease el Registro Nacional de Periodista a cargo del Ministerio de Educación y Cultura, en el que deberán registrarse los títulos conferidos por la Universidad Boliviana o por el Poder Ejecutivo, con cuyo requisito la Federación de Trabajadores de la Prensa de Bolivia extenderá el carnet único de periodista.

Estatuto Orgánico del Periodista Boliviano

Artículo 27: Ningún medio de comunicación social, sea diario, periódico, semanario, revista de circulación permanente, radioemisoras, canales de televisión y corresponsalías de agencias periodísticas, nacionales e internacionales, podrá contar en sus tareas específicamente periodísticas, con personal que no posea titulo profesional que no este inscrito en el Registro Nacional de Periodistas.

Artículo 31: Se considera ilegal la actividad periodística cuando esta ejercida por persona que no posea el Titulo en Provisión nacional de Periodista.

BRASIL

Decreto Nº 83284

Artículo 4: El ejercicio de la profesión de periodista exige inscripción previa en el órgano regional del Ministerio del Trabajo, que se hará mediante la presentación de:

I. La prueba de nacionalidad brasileña;

II. Prueba de que no ha sido denunciado o condenado por la practica de un acto ilícito conforme a la ley penal;

III. Diploma de curso de nivel superior de Periodismo o de Comunicación Social, acreditación en Periodismo, suministrado por un establecimiento educativo reconocido según las disposiciones de ley, para las funciones relacionadas en los item I a VII del Artículo 11;

HONDURAS

Ley Orgánica del Colegio de Periodistas

Artículo 3: Forman el Colegio de Periodistas de Honduras:

a. Los graduados en Periodismo en las Universidades del país;

b. Los graduados en Periodismo en el extranjero cuyo titulo hayan sido reconocido por la Universidad Nacional Autónoma de Honduras;

c. Los graduados en profesiones afines que llenen los requisitos que el Colegio establezca, y que así lo manifiesten.

Artículo 8: Solamente los miembros del Colegio de periodistas de Honduras podrán ejercer el periodismo profesional en el territorio nacional. Para las funciones de Director, Subdirector, Jefe de redacción y Jefe de Información se necesita además ser hondureño por nacimiento. Para ejercer la orientación intelectual, política y administrativa de los periódicos impresos, radiales y televisados se requiere únicamente ser hondureño por nacimiento. Los oficiales de prensa y los que a cualquier titulo ejerzan el cargo de relaciones publicas o de divulgación en instituciones publicas y privadas, serán desempeñados por miembros del Colegio. Las agregarais de prensa de las representaciones diplomáticas de Honduras en el exterior, serán desempeñadas por periodistas colegiados.

Artículo 45A: La persona que ejerciere el periodismo profesional sin estar inscrita en el Colegio de periodistas de Honduras, será sancionada con una multa de quinientos lempiras. En caso de reincidencia, al que fuere responsable de esta violación a la ley se le aplicara la multa.

Artículo 59: Los columnistas y comentaristas permanentes u ocasionales de todo tipo de medios de comunicación, pagados o no, podrán ejercer su función libremente, sin obligatoriedad de ser miembros del Colegio, pero su ámbito de acción estará limitado a esta esfera sin poder cubrir el campo de reportero especializado o no.

Artículo 61: Ante las autoridades de la República solo tendrán el carácter de periodistas los que estuvieren inscritos en el Colegio y se identifiquen debidamente en el cumplimiento de sus funciones.

PANAMÁ

Ley Numero 67 "Por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de periodistas en la República de Panamá"

Artículo 2: Se reconocerá la idoneidad de periodista a la persona que:

a. Ostente el correspondiente titulo académico (Licenciatura en comunicación social o equivalente) conferido por una universidad del país o por universidades del exterior y revalidados en la Universidad de Panamá; o

b. Compruebe el ejercicio continuo del periodismo en un lapso no menos de cinco años anteriores a la vigencia de esta ley; o

c. Al momento de la vigencia de esta Ley, tuviere tres años continuos o más de ejercicio de la profesión de periodista y continúe laborando profesionalmente hasta cumplir los cinco años.

Artículo 4: Para acreditar los requisitos anteriores y obtener el certificado de idoneidad expedido por la Junta Técnica de Periodismo se deberán cumplir con los siguientes requisitos:

a. Presentación del diploma de una universidad nacional debidamente registrado, en la especialidad de periodismo; o

b. Presentación del titulo revalidado de la carrera de periodismo expedido por universidades del exterior; o

c. Constancia escrita del Director o Directores de medios de comunicación social o de los empleadores para los cuales haya laborado el aspirante durante cinco años en ejercicio profesional del periodismo, o constancia escrita de las organizaciones de periodistas legalmente constituidas de que el aspirante ha pertenecido al gremio como miembro durante cinco años.

Artículo 6: Se consideran cargos de ejercicio exclusivo de los periodistas los siguientes: Director Nacional o Regional de Medios de Comunicación Social y Directores Nacionales o Regionales de Oficinas de Información y Jefes de la Sección de Información en las oficinas de relaciones Publicas de las entidades oficiales o privadas, Jefe de Redacción, Editorialista, Columnista, Reportero, Redactor, Fotógrafo de Prensa, Titulador, Diagramador, Corresponsal, Corrector de estilo de los Medios de Comunicación Social escritos; Director, Subdirector, Jefe de redacción, Reportero Gráfico de los programas de información radial, televisada o cinematográfico.

Artículo 17: El que ejerciere el periodismo sin estar legalmente facultado, será sancionado con multa de Cien a Quinientos Balboas. La multa que le fuere impuesta le será doblada al infractor en caso de reincidencia.

En la misma pena incurrirá la persona natural o jurídica que contrate servicios profesionales de periodismo con quien no este legalmente facultado para ello.

VENEZUELA

Artículo 2: Para el ejercicio de la profesión de periodista se requiere poseer el titulo de Licenciado en periodismo, Licenciado en Comunicación Social o titulo equivalente, expedido en el país por una Universidad, o titulo revalidado legalmente; y estar inscrito en el Colegio nacional de Periodistas (CNP) y en el Instituto de Previsión Social del Periodista (IPSP). Los ciudadanos que cumplan con los requisitos establecidos en esta disposición, serán los únicos autorizados para utilizar el titulo de periodista Profesional.

Artículo 39: El que ejerza ilegalmente la profesión de periodista será sancionado con pena de prisión de tres a seis meses. Es competencia de la jurisdicción penal, conocer y sancionar la participación en estos casos y el enjuiciamiento será de oficio, por denuncia o a instancia de parte.

El Relator observa que en algunos Estados miembros se sigue exigiendo pertenecer a un determinado colegio o tener una carrera universitaria determinada, para poder ejercer como periodista, lo cual no es compatible con la Convención Americana.

Sobre el particular, el Relator seguirá observando la situación de la libertad de expresión en este punto, toda vez, que la exigencia de colegiación obligatoria que impida el ejercicio del periodismo a quienes no sean miembros del colegio o tengan la calidad de tales en virtud de un título universitario, limita la libertad de expresión acorde con lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

1. Algunos casos de reciente jurisprudencia sobre colegiación obligatoria en los Estados miembros

El Relator quisiera resaltar en esta oportunidad los pronunciamientos de los órganos de tutela constitucional de Costa Rica y Colombia en donde declaran que la colegiación obligatoria de periodistas es contraria a la libertad de expresión en los términos consagrados en la Convención Americana. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica, sentenció la inconstitucionalidad del artículo 22 de la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas que exigía la colegiación de los periodistas para ejercer sus funciones. Esta motivó su decisión en la jurisprudencia establecida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su opinión consultiva OC-5. Por su parte en Colombia, se impugnó una ley reglamentaria del ejercicio del periodismo, mediante la cual se establecían los requisitos para ejercer en forma permanente la profesión de periodismo. La Corte Constitucional de Colombia mediante sentencia de fecha 18 de marzo de 1998 declaró la inconstitucionalidad "inexequible" de dicha ley impugnada. De esta forma, ambos tribunales constitucionales máximos de Costa rica y Colombia recepcionaron la interpretación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en torno a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación a los límites de las leyes internas que regulan la libertad de expresión, dándole en definitiva fuerza obligatoria y vinculante en el derecho interno.

C. Asesinatos de Periodistas

El asesinato de periodistas es la práctica más brutal para coartar la libertad de expresión en el continente. Esta práctica ha tenido dos objetivos concretos. Por un lado, ha buscado eliminar a aquellos periodistas que realizan investigaciones sobre atropellos, abusos, irregularidades o ilícitos de todo tipo, llevados a cabo ya sea por funcionarios públicos, organizaciones o particulares en general, a fin de que sus investigaciones no puedan concluirse, alcancen el debate público que ameritan o simplemente como represalia de éstas. Por el otro lado han buscado ser una herramienta de intimidación, mediante la cual se envía un claro mensaje para todas aquellas personas de la sociedad civil que realizan tareas de investigación sobre atropellos, abusos, irregularidades e ilícitos de todo tipo. Esta práctica busca que la prensa como mecanismo de control, guarde silencio o se haga cómplice de aquellas personas o instituciones que realizan actos o hechos abusivos o ilegales. En última instancia, lo que se busca es impedir a toda costa que la sociedad sea informada de estos acontecimientos.

Los últimos años en nuestro continente han sido asesinado alrededor de 150 periodistas. Sobre el particular el Relator ha podido apreciar que en muchos de éstos asesinatos no ha existido una decidida voluntad por parte de las autoridades para investigar efectivamente tales hechos y sancionar a sus responsables materiales y/o intelectuales, provocando en numerosas oportunidades una impunidad para este tipo de crímenes. En este sentido, el Relator quiere resaltar que conforme a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y otros instrumentos de derecho internacional, los Estados tienen el deber de investigar de manera efectiva los hechos que ocasionaron el asesinato de estos periodistas, y sancionar a todos sus autores.

Este deber de investigar que tienen los Estados es una "obligación de medio o comportamiento", que no se puede considerar incumplida solamente porque la investigación no produzca un resultado satisfactorio, pero que "debe emprenderse con seriedad y no como una simple formalidad condenada de antemano a ser infructuosa". La investigación "debe tener un sentido y ser asumida por el Estado como un deber jurídico propio y no como una simple gestión de intereses particulares, que dependa de la iniciativa procesal de las víctimas o de sus familiares o de la aportación privada de elementos probatorios, sin que la autoridad busque efectivamente la verdad"

Cabe citar en este sentido, los principios de la Declaración de Chapultepec:

El asesinato, el terrorismo, el secuestro, las presiones, la intimidación, la prisión injusta de los periodistas, la destrucción material de los medios de comunicación, la violencia de cualquier tipo y la impunidad de los agresores, coartan severamente la libertad de expresión y de prensa. Estos actos deben ser investigados con prontitud y sancionados con severidad

Igualmente, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) ha expresado su preocupación por el creciente número de periodistas asesinados en los últimos años como consecuencia del ejercicio de su profesión y la impunidad de éstos crímenes. La UNESCO recomendó a los Estados miembros, entre otras cosas, lo siguiente:

a. Que los gobiernos adopten el principio de que no prescriben los crímenes contra las personas cuando son perpetrados para impedir el ejercicio de la libertad de información y de expresión o cuando tuvieran como objeto la obstrucción de la justicia.

b. Que los gobiernos perfeccionen las legislaciones para posibilitar el procesamiento y condena de los autores intelectuales de los asesinatos de quienes están ejerciendo el derecho a la libertad de expresión.

La misma preocupación ha sido compartida por el Relator Especial de las Naciones Unidas para la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, quien ha dicho:

Los gobiernos deben hacer todo lo posible para investigar los actos o las amenazas de violencia, intimidación o acoso contra el personal o las oficinas de los medios de difusión y llevar a los responsables ante la justicia.

Sobre el particular, el Relator expresa al igual como lo ha sostenido la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que la renuncia de un Estado a la investigación efectiva y completa del asesinato de un periodista y la sanción penal de los autores materiales e intelectuales resulta especialmente grave por el impacto que tiene sobre la sociedad. Toda vez que este tipo de crímenes no solo tiene un efecto amedrentador sobre los demás periodistas, sino también sobre cualquier ciudadano, pues genera el miedo de denunciar los atropellos, abusos e ilícitos de todo tipo. Este efecto solamente puede ser evitado mediante la acción decisiva de los Estados de castigar a todos los perpetradores de asesinatos de periodistas. Por esta vía los Estados pueden mandar un mensaje fuerte y directo a la sociedad, en el sentido de que no habrá tolerancia para quienes incurran en violaciones tan graves al derecho a la libertad de expresión.

En conclusión el Relator expresa que el asesinato de un periodista que carece de una investigación efectiva y completa y sanción penal de los autores tanto intelectuales como materiales, conllevan una violación al derecho a informar y expresarse pública y libremente. Asimismo, el asesinato de un periodista constituye una agresión contra todo ciudadano con vocación de denunciar arbitrariedades y abusos a la sociedad, agravada por la impunidad de todos o alguno de sus autores. De esta manera, la falta de investigación seria y completa del asesinato de un periodista genera la responsabilidad internacional de los Estados por la violación del derecho a la libertad de expresión del periodista asesinado y de los ciudadanos en general a recibir información libremente y a conocer la verdad de lo acontecido.

El Relator quiere terminar este análisis haciendo una mención especial a la relación que existe entre el asesinato de un periodista, la impunidad de todos o algunos de sus autores y la movilización social como una forma de protesta por la muerte de éstos, y de crear conciencia de la importancia de la libertad de expresión y el debate público en una sociedad democrática.

En muchas ocasiones, la sociedad civil ha podido percibir que el asesinato de un periodista ha buscado que ésta no sea informada sobre un determinado hecho o acontecimiento, y se ha movilizado pacíficamente protestando ante este brutal atentado al derecho a la vida y libertad de expresión. Un claro ejemplo de esto, fue el asesinato en 1997del periodista de nacionalidad Argentina José Luis Cabezas, en donde importantes sectores de la sociedad argentina se movilizaron y exigieron a las autoridades el esclarecimiento de los hechos y el juzgamiento de los autores materiales e intelectuales. Si bien en este caso se ha detenido a los autores materiales del asesinato, no ha ocurrido lo mismo con los autores intelectuales. Organizaciones de derecho humanos y numerosos periodistas en Argentina, han expresado constantemente sus preocupaciones frente a las irregularidades e ineficiencias de las investigaciones durante la etapa judicial.

El caso del periodista José Luis Cabezas demuestra que la movilización de la sociedad es fundamental para crear conciencia enésta sobre la importancia de la libertad de expresión para el fortalecimiento democrático, y de la necesidad de que exista una investigación objetiva, efectiva, completa e independiente, para que estos crímenes no queden impunes. La movilización pacífica de la sociedad es también la mejor garantía para evitar que se repitan estos crímenes. De esta manera, el silencio que se pretendía buscar con el asesinato de un periodista desaparece y se vuelve en contra de los autores del crimen frente al repudio de la sociedad.

1. Casos de asesinatos de periodistas ocurridos durante 1998 en el hemisferio

La Relatoría ha recibido información sobre varios casos de asesinatos de periodistas ocurridos durante el año 1998.

Los distintos grupos de protección de la libertad de expresión producen diferentes datos de asesinatos de periodistas, los cuales no siempre coinciden en el número y motivos del asesinato. La Relatoría, teniendo en consideración la diversa información recibida, ha decidido exponer aquellos casos en donde existen indicios razonables para suponer que el motivo del asesinato del periodista fue el ejercicio de su profesión. Esta lista no implica presuponer sobre la existencia de alguna responsabilidad estatal sobre el asesinato. Simplemente quiere destacar que la profesión de periodista es una de las más peligrosas del mundo.

El Relator pasa a exponer a continuación los casos de asesinatos de periodistas ocurridos durante 1998:

BRASIL:

CANADÁ:

COLOMBIA:

MÉXICO:

PERÚ:

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