El caso del Grupo Oaxaca y de la
Ley Federal de
Acceso a la Información Pública
Movilización
de opinión pública en México
Juan
Francisco Escobedo *
1.-
Control de la opinión y del espacio público
El
régimen político mexicano durante más de siete
décadas de persistencia autoritaria, utilizó
discrecionalmente ciertos dispositivos políticos
y legales para atenuar las diversas expresiones
de la opinión pública en el campo de los
discursos, las editoriales y las estadísticas.1
Permitió un
pluralismo limitado en las arenas electorales,
constriñó las relaciones y el comportamiento de
los medios y controló los temas y la opinión
pública preponderante sobre ellos; sin llegar a
suprimir por completo las voces críticas de la
incipiente sociedad civil, de los movimientos
sociales y de los partidos políticos.
Los temas que se
gestionaban en el espacio público o ante las
agencias gubernamentales y el parlamento
subordinado al ejecutivo, se establecían
previamente en las oficinas del presidente del
país o del secretario de Gobernación. Sólo
gestionaron con éxito sus intereses, aquellos
grupos sociales que previamente se les había
admitido en el mercado monopolizado de las
mediaciones del régimen. Admisión que les
otorgó la condición de miembros de la élite
mesocrática del régimen.2
Con tales
acotamientos, los temas e intercambios políticos
y simbólicos desplegados en el espacio público
eran predecibles en su discusión y desenlace. El
régimen administró la opinión pública y
colonizó de opiniones oficiales el espacio
público; sin caer en la tentación de liquidar
todas las voces disonantes, pero desplegando
selectivamente acciones represivas hacia los
interlocutores críticos.
El debate en
términos democráticos no ocurrió. Las arenas
públicas del orden político se poblaron de
discursos oficiales que justificaban sin fatiga
la persistencia de una opinión pública agregada
y rígida que periódicamente se traducía en el
triunfo electoral del PRI a partir del control de
los discursos políticos, las campañas no
competitivas, la cobertura mediática y los
resultados electorales.
El autoritarismo
mexicano desarrolló una extraordinaria capacidad
para administrar las vertientes de la opinión
pública agregada y para fijar la agenda
política del país que fue réplica de la agenda
del presidente. Las excepciones a la política de
control y colonización del orden político y del
espacio público surgieron de los movimientos
sociales y la sociedad civil, frente a los que,
los nervios del régimen resultaron ineficaces
para mediar sus voces e intereses.
De la
impredecible complejidad de la sociedad no
organizada en los compartimentos del régimen y
de las tensiones incontroladas en el seno de las
organizaciones oficiales, surgieron también
voces contestatarias, posiciones antisistémicas
y disonancia.
Es paradójico
que ciertas exigencias de los movimientos
sociales, no atendidas en su momento, se
convirtiesen años más tarde en el eje de nuevas
políticas gubernamentales y en factores
adicionales de gasto público.3
El régimen no
toleraba las voces y opiniones que desbordaban
los mecanismos y mediaciones adoptadas y
reconocidas; pero terminaba admitiéndolas bajo
sus propias reglas y tiempo, cuando la
movilización social y de opinión pública que
lo exigía estaba en reflujo.
Lo importante
para el régimen radicaba en el control de la
participación, de las voces y opiniones que
implicaban las movilizaciones y menos en los
contenidos de las demandas expresadas. Después
de todo, la legitimidad de un orden político se
preserva e incrementa de manera decisiva en
relación con su capacidad para gestionar las
demandas sociales. El régimen político
mexicano, históricamente ofreció respuestas
razonables a la demanda social agregada, hasta
antes de que empezará a declinar el modelo de
desarrollo estado-céntrico en la década de los
ochenta.
2.-
1968: movilización de opinión pública
discursiva
Un ejemplo
representativo de disonancia que convulsionó las
mediaciones del régimen y puso en evidencia los
mecanismos de control autoritario del orden
político y la eficacia de la colonización del
espacio público, fue el movimiento estudiantil
de 1968.
Los estudiantes
fueron masacrados el 2 de octubre y al día
siguiente en los titulares de la mayoría de los
periódicos y revistas más importantes del país
y en la información de los medios electrónicos
se anunciaba la "derrota de la conjura
extranjera contra la estabilidad del país".4 Inmediatamente un
ejército disciplinado de líderes y
representantes de las principales organizaciones
sociales y políticas de la trama oficial,
incluyendo organizaciones estudiantiles y
juveniles, desplegaron una campaña de condenas a
la revuelta y de justificación a las respuestas
belicosas del gobierno.
En 1968 las
mediaciones políticas y comunicativas fracasaron
rotundamente y al mismo tiempo exhibieron las
limitaciones "estructurales" del
régimen, para seguir controlando con un bajo
coste político la opinión pública agregada y
al mismo tiempo evitar la movilización social,
la crítica al gobierno y el despunte de las
voces diversas de una opinión pública
discursiva en dilatado ascenso.
La estrategia
desplegada durante décadas, pero especialmente
acentuada en el periodo del presidente Díaz
Ordaz fue certeramente represiva. Consistió en
una mezcla de cuatro pautas frente a los actores
sociales y políticos remisos a los controles del
régimen: liquidación, represión, negociación
y cooptación.
A las acciones,
voces e intercambios políticos, sociales y
culturales que se desplegaron después de ese
año axial se les aplicaron las pautas del modelo
de relación referido con algunos matices y
variantes en el orden de aplicación de las
pautas, pero en ningún caso se reorientaron con
un sentido democrático y legal.
Ni la
"apertura democrática" de Luis
Echeverría, la "reforma política" de
José López Portillo, la "renovación
moral" de Miguel de la Madrid o la
"modernización" de Carlos Salinas de
Gortari, asumieron la necesidad de desterrar los
contenidos y modalidades autoritarias de la
relación entre el orden político y la sociedad.
Sólo las refinaron de acuerdo con el costo
social, político y legal que implicaba su
aplicación y en relación con el incremento que
simultáneamente exhibía el prestigio de las
elecciones como fuente de legitimación de los
poderes del Estado.
La movilización
social y de opinión pública discursiva5 que ocurrió en ese
año, aunque desarticulada, tuvo efectos mediatos
en el cambio de las reglas del juego político.
En las urnas y en los medios no se registraron
impactos significativos. Fue en el campo
discursivo donde se hicieron más evidentes las
consecuencias que produjeron las voces y
opiniones de la movilización de 1968.
3.-
La primera reforma institucional del
autoritarismo
El más
significativo paquete de innovaciones a la trama
y reglas formales del juego político desde los
años 40, se introdujo con la reforma política
de 1977. La reforma se convirtió en la primera
respuesta sistemática y de nuevo diseño
institucional y político para liberalizar al
régimen, pero sin exponerlo al riesgo de la
democratización intensiva.
Las reformas
constitucionales y legales que se operaron,
dejaron intocados algunos segmentos importantes
de la vieja trama de intercambios políticos y
sociales, como las regulaciones que prohijaban
las relaciones de subordinación entre el Estado
y los medios de comunicación.
No obstante que
desde 1977 se introdujo en el artículo 6
constitucional el apartado siguiente: " el
derecho a la información será garantizado por
el Estado"; en el curso de un cuarto de
siglo no cambiaron de manera significativa las
relaciones entre los ciudadanos, los medios y el
Estado. La adición constitucional no modificó
las relaciones de poder y el despliegue de las
pautas autoritarias en el campo de los medios y
el ejercicio de las libertades de expresión,
prensa e información, que en lo esencial
persisten más allá de la alternancia de
gobierno del 2000.
Las tensiones
derivadas de tales relaciones, se han resuelto
desde 1917 con la aplicación discrecional de la
Ley de Imprenta y de los ordenamientos
constitucionales y legales relativos a las
libertades de expresión, prensa e información.
La Ley de
Imprenta y la Ley de Radio y Televisión, dos
leyes emblemáticas del autoritarismo en el campo
de las libertades fundamentales reconocidas en el
artículo 6 y 7 de la Constitución Política de
México, se han preservado sin modificaciones
relevantes desde su entrada en vigor,
precisamente para prohijar la discrecionalidad e
ilegalidad que ha caracterizado históricamente
los intercambios entre el poder, los medios, los
periodistas y los ciudadanos.
Los cambios
menores que se han registrado, aluden a
modificaciones en las reglas informales y al
intercambio de nuevos incentivos que siguen
alentando un modelo de relaciones subordinadas.
También se registran cambios determinados por la
viabilidad y autonomía financiera de las
empresas mediáticas y por la disminución de la
capacidad del régimen para controlar los
discursos y las estadísticas electorales;
pagando costos de todo género, cada vez más
altos.
Al disminuir
relativamente el control sobre las urnas, los
medios y las estadísticas, componentes básicos
de la tríada de la opinión pública agregada,
se abre una extraordinaria estructura de
oportunidades para la movilización y
articulación de voces, intereses y proyectos de
la sociedad civil, cuya expresión y gestión ha
propiciado la diversidad y fuerza de la opinión
pública discursiva a contrapunto de la opinión
pública agregada, habitualmente asimilable a la
opinión oficial.
En ese contexto,
la recepción de nuevos contenidos asociados con
la toma de posiciones y movilizaciones de
distinto tipo, para exigir mejores condiciones
para el ejercicio de las libertades de expresión
y prensa y especialmente para hacer posible la
regulación y ejercicio del derecho a la
información, entre actores mediáticos,
políticos y académicos desmovilizados en el
régimen priísta, ha estimulado el debate cada
vez más intenso y documentado acerca de la
temática aludida y ha propiciado el despliegue
de gestiones eficaces e inéditas de estos temas
por importantes segmentos de la sociedad civil.
La estructura de
oportunidades que trajo consigo la alternancia y
la imposibilidad inmediata de que ninguna fuerza
política, incluido el PAN y el gobierno del
Presidente Vicente Fox, tuviesen condiciones para
imponer unilateralmente sus proyectos, ha
estimulado la concurrencia de las más diversas y
mejor documentadas voces y posiciones en el
espacio público. Incluso sobre temas, como el
del derecho a la información, que en el pasado
reciente provocaron agrias polémicas y
confrontaciones políticas que parecían
irreductibles.
El proceso
múltiple y complejo de cambio político del
país ha generado un nuevo horizonte de acción y
coincidencias, hasta hace muy poco improbables,
como las que ha implicado la articulación del
Grupo Oaxaca.
4.-
Surgimiento del Grupo Oaxaca
En este
horizonte de cosas, el discurso legal y político
que subyace en la temática del derecho a la
información se ha convertido en un
extraordinario ordenador de la agenda y del
espacio público, donde las coincidencias, los
obstáculos y los disensos ya no provocan juicios
implacables y descalificaciones impunes entre los
interlocutores, no por lo menos en relación con
el segmento del derecho a la información que
representa el específico derecho de acceso a la
información pública.
Este conjunto de
factores y de concomitancias en el proceso de
cambio, en la discusión pública y en la nueva
gestión de temas y posiciones en la esfera
pública, asociados con la democratización
deliberativa e informativa del país, propició
la emergencia de una nueva expresión social con
una extraordinaria capacidad de movilización de
opinión pública, que se ha denominado Grupo
Oaxaca.6
Dicho grupo
consiguió posicionar en la agenda pública el
tema del derecho a la información en su
vertiente de derecho de acceso a la información
pública, y ha desplegado una inédita capacidad
para gestionarlo en el espacio público y ante
los poderes del Estado. Hasta el punto de
persuadir a la oposición al PAN representada en
la Cámara de Diputados, a apoyar su propuesta de
Iniciativa de Ley Federal de Acceso a la
Información Pública, formulada por una
comisión técnica del propio grupo. Documento
que alcanzó el rango de iniciativa de ley desde
el 6 de diciembre del 2001 al presentarse al
pleno de la Cámara de Diputados con la firma y
apoyo de las fracciones parlamentarias del PRI,
PRD, PVEM, PT y Convergencia Democrática. Esta
gestión política desde la sociedad civil,
constituye un hecho sin precedentes en la
historia del régimen político autoritario.
La eficacia de
la movilización de opinión pública y cabildeo
del Grupo Oaxaca, fue posible por el despliegue
de una estrategia que ha combinado variables
políticas, institucionales, sociales y
mediáticas en torno al objetivo preciso de
impulsar la aprobación de una Ley Federal de
Acceso al Información Pública; sin conceder en
el imperativo de desarrollar en la iniciativa los
elementos mínimos de que disponen las
regulaciones vigentes en la materia en las
democracias consolidadas.7
La movilización
de opinión pública discursiva y el cabildeo que
el Grupo Oaxaca desplegó en diversas fases, cada
una de ellas con objetivos específicos, por
cierto no previstos en el momento del impulso
inicial del grupo, es preciso analizarlos con
detenimiento..
Conviene
detenerse en cada una de las fases en las que
razonablemente es posible segmentar las acciones
del grupo:
- Delimitación
temática y dinámica interna
- Posicionamiento
temático y elaboración del proyecto
- Gestión
pública del proyecto y relaciones con el
gobierno
- Incidencia
en la agenda parlamentaria
La
constitución, despliegue político, mediático y
social del Grupo Oaxaca representa un sesgo
inédito en el proceso de transición
democrática del país, que le convierten en un
objeto de investigación pertinente.
El Grupo Oaxaca
encuentra su impulsó inicial en una iniciativa
académica en la que estuvieron presentes
reconocidos actores mediáticos, organizaciones
no gubernamentales, periodistas y académicos. No
siguió las pautas de relación, invitación y
cooptación que se han observado en el presente
sexenio, entre el gobierno e importantes
personajes y organizaciones no gubernamentales;
que han terminado asimilados en las estructuras
gubernamentales.
No se trata de
un grupo o segmento de académicos que hubiese
encontrado su eje de articulación a partir de
una convocatoria pública para participar en
algún foro de consulta, ni se trata de una
organización formalmente organizada como
asociación civil.
Los actores
mediáticos y sociales del Grupo Oaxaca y
especialmente los integrantes de su Comisión
Técnica combinan una amplia gama de perfiles,
actividades profesionales y empresariales, con un
bagaje de experiencia periodística y
conocimiento de la trama del régimen
autoritario, así como de la temática asociada
con el derecho de acceso a la información
pública. No actuaron bajo ninguna cobertura
formal, sino orientados por los objetivos que se
desprenden de la tematización política y
mediática que implica la gestión de una ley en
materia de acceso a la información pública.
5.-
Movilización de opinión pública discursiva: el
caso del Grupo Oaxaca y la Ley de Acceso a la
Información
El Grupo Oaxaca
no tiene dirección unipersonal; sus
deliberaciones, decisiones fundamentales y
orientación estratégica y táctica han radicado
en el ejercicio colegiado de la Comisión
Técnica,8 integrada inmediatamente
después de terminado el seminario aludido, el
día de la difusión de la Declaración de
Oaxaca, el 26 de mayo del 2001. Con esa
declaración y la integración de la comisión se
inició la primera fase:
5.1
Delimitación temática y dinámica interna
En la
Declaración de Oaxaca se estableció el objetivo
de impulsar la formulación y aprobación de una
Ley que recogiera por lo menos seis elementos:
1.- Adecuación
del texto constitucional para precisar el
principio de que la información pública en
posesión de los poderes del Estado, le pertenece
a los ciudadanos, 2.- Legislar para que los
diferentes órganos del Estado y todas aquellas
empresas privadas que reciben recursos públicos
sean sujetos obligados a proporcionar la
información que requieran los ciudadanos, 3.-
Establecer sanciones para imponerlas a los
servidores públicos que injustificadamente
incumplan su deber de proporcionar la
información que se les solicite., 4.- Establecer
con claridad un capítulo de excepciones y
asegurarse de que éstas sean mínimas, 5.- Crear
un órgano independiente que resuelva las
controversias entre los particulares y la
autoridad, y 6.- Reformar y derogar todas las
disposiciones jurídicas y reglamentos que se
oponen al derecho de acceso a la información.
Esta
declaración pública y de contenidos mínimos,
se convirtió en el instrumento mediático que
permitió incidir y posicionarse al grupo en el
espacio público y desplegar su capacidad para
gestionar una temática que por su tratamiento
confuso en el amplio espectro del derecho a la
información, había suscitado en los últimos
años discusiones bizantinas y malos entendidos.
Desde que se
incorporó en 1977 al artículo 6 constitucional
el párrafo que alude al derecho a la
información, la recepción del tema y de sus
contenidos ha sido equívoca y diversa. En el
contexto de una reforma política para aflojar
las amarras del régimen que moría de éxito, el
derecho a la información se concibió como un
prerrogativa de los partidos políticos para
difundir su ideología y programas en los medios
de comunicación.
Por su parte, la
Suprema Corte de Justicia, que podría haber
enmendado la interpretación limitada y errónea
que el gobierno le asignó al derecho a la
información, abordó de manera sesgada la
cuestión, considerando al derecho a la
información como un derecho social y sólo en
fechas muy recientes como un derecho humano.
La confusa
delimitación de los alcances de dicho derecho,
constituyeron uno de los mayores obstáculos para
forjar consensos temáticos y coincidencias
políticas para exigir su adecuada regulación
jurídica. El autismo jurídico y jurisdiccional
de México ha impedido la adecuada recepción de
las disposiciones jurídicas internacionales,
especialmente de aquellos instrumentos jurídicos
ratificados por el Senado de la República y que
de acuerdo al artículo 133 constitucional son
derecho positivo y vigente.
En particular
los ordenamientos internacionales de derechos
humanos en los que se consagra y desarrolla el
derecho a la información, como la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, la
Declaración Americana de los Derechos Humanos,
la Convención Americana de los Derechos Humanos
y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos. En los tiempos que corren el
conocimiento del indisoluble vínculo del derecho
a la información con el discurso de los derechos
humanos, desarrollado en los instrumentos
jurídicos internacionales es realmente escaso.
Para el
esclarecimiento de los contenidos y alcances de
un derecho en el que se subsumen las clásicas
libertades de expresión, prensa e información,
es imprescindible la referencia al artículo 19
de la Declaración Universal de los Derechos del
Hombre de 1948, que establece que: "Todo
individuo tiene el derecho a la libertad de
opinión y de expresión; este derecho incluye el
de no ser molestado a causa de sus opiniones, el
de investigar y recibir informaciones y
opiniones, y el de difundirlas, sin limitación
de fronteras, por cualquier medio de
expresión".
La
interpretación de éste artículo permitió
definir los criterios básicos acerca del tema,
que sirvieron de marco de referencia al Grupo
Oaxaca, como los siguientes:
1.- Se trata de
un conjunto de derechos humanos universales, 2.-
El derecho a la información tiene diversas
vertientes que aluden a las libertades de
opinión, expresión, prensa e información, 3.-
El reconocimiento de la libertad de información,
a su vez, tiene varias vertientes que es preciso
dilucidar. Alude a los derechos a investigar,
recibir y difundir información; 4.- El derecho a
la información en cuanto corresponde al
ejercicio de las personas a recibir e investigar
información, puede referirse al derecho a
recibir información veraz y oportuna de los
medios de comunicación, y también al derecho a
recibir e investigar información en posesión de
los poderes del Estado. En relación con ésta
última acepción, el derecho aludido se
denomina: derecho de acceso a la información
pública.
Frente a las
actores políticos y sociales que han asumido
posiciones maximalistas9 tanto en contenido, como
en demandas de regulación jurídica, el Grupo
Oaxaca decidió subrayar las coincidencias en
relación con cuatro temas y exigir públicamente
su regulación de manera adecuada y en
instrumentos jurídicos diversos: 1.- Ley de
Acceso a la Información Pública, 2.- Ley de
Transparencia Publicitaria, 3.- Ley de Medios
Públicos y, 4. Regulación del Derecho de
Réplica.
Los temas que no
concitaron consenso se dejaron fuera de la
declaración y automáticamente quedaron fuera de
la agenda de movilización de opinión pública
del grupo. Una vez que se consiguió trasladar la
temática y algunos contenidos básicos de dicha
temática a las deliberaciones públicas, el
grupo decidió focalizar sus esfuerzos en la
gestión y demanda pública al gobierno, para que
presentase una iniciativa de ley de acceso a la
información pública.
Después de
varios meses de desplegar acciones para
posicionar el tema y de exigirle al gobierno que
elaborase la iniciativa, y una vez que el grupo
conoció por la publicación anticipada, el
contenidos del borrador que contenía la
iniciativa gubernamental y dado que no recogía
los mínimos exigidos, decidió lanzar una nueva
ofensiva política y mediática y con ello se
inició la segunda fase del proceso.
5.2
Posicionamiento temático y elaboración del
proyecto de ley
Para atenuar el
impulso gubernamental e impedir un albazo
legislativo que congelara el tema sin haberlo
resuelto en sus aspectos mínimos, el grupo
desplegó una estrategia para sacar del debate
los borradores que hasta entonces estaban en
manos de la Secretaría de la Contraloría de la
Federación (SECODAM) y obligar al presidente a
asignar la tarea de formular la iniciativa
gubernamental a nuevos actores institucionales.
El gobierno
perdió el primer impulso y empezó a comportarse
como si fuese una prolongación del régimen
priísta. Frente a las exigencias y expectativas
iniciales del Grupo Oaxaca, adoptó posiciones
defensivas y muy poco claras acerca de la
iniciativa de ley que el propio Presidente Fox
había ofrecido en su campaña. Tan equívocas
fueron las señales del gobierno, que
inmediatamente suscitó sospechas acerca de su
existía realmente voluntad en el nuevo gobierno
para enviar al Congreso una iniciativa de ley de
acceso a la información.
La Secretaría
de Gobernación junto con la Comisión Federal de
Mejora Regulatoria (COFEMER), órgano
desconcentrado adscrito a la Secretaría de
Economía, asumieron la elaboración y gestión
del proyecto de ley que se le había escapado de
las manos a la SECODAM. La confianza en la
voluntad del nuevo gobierno quedó cuestionada y
entonces el Grupo Oaxaca decide dejar atrás la
estrategia de seguir exigiéndole al gobierno la
presentación de la iniciativa que prometió y
procede a formular su propia iniciativa de ley.
Para evitar el
riesgo de que durante el proceso de formulación
de la iniciativa ciudadana el gobierno se
adelantase con un proyecto limitado, el Grupo
Oaxaca se vuelve a reunir en la Ciudad de Oaxaca
para dar a conocer un Decálogo del Derecho a
la Información, con el que propone
posicionar los contenidos mínimos de una tema
que ya ha conseguido entrar en la agenda
pública. La estrategia de movilización pública
lleva a los periódicos Reforma y El
Universal a publicar en primera plana los 10
principios que deberá contener una ley moderna y
aceptable en materia de derecho de acceso a la
información gubernamental.
Los 10
principios son los siguientes: 1.- Derecho Humano
Universal, 2.- La información pública le
pertenece a las personas, 3.- Máxima apertura de
los poderes del Estado, 4.- Obligación de
publicar y entregar la información que posee el
Estado, 5.- Procedimientos ágiles, sencillos y a
costos mínimos, 6.- Mínimas excepciones a la
norma, 7.- Organismo autónomo para promover la
apertura y resolver controversias, 8.- Tras la
pista del dinero, 9.- Consistencia jurídica, y
10.- Promoción del federalismo
El efecto
mediático y político es contundente. El
liderazgo en la fijación de los temas y en el
posicionamiento de sus contenidos mínimos en la
agenda pública se afirma a favor del Grupo
Oaxaca. Esta coyuntura hace evidentes las
contradicciones internas del gobierno, una de
cuyas facciones despliega acciones
descalificadoras e intimidatorias hacia algunos
de los miembros de la comisión técnica del
grupo, que ya para entonces han adquirido
presencia y notoriedad pública.
El grupo
responde con una posición unificada. El gobierno
pretende tomar distancia del impulso y de la
iniciativa del grupo y apela a la sociedad en
general, convocando a foros de consulta pública.
El Grupo Oaxaca advierte que la estrategia tiene
la pretensión de minimizar su iniciativa y
decide no emitir ninguna opinión colegiada en
las consultas, dejando a salvo la decisión de
participar a quienes en lo particular así lo
decidan.
Es especialmente
beligerante y decisiva la posición del Grupo
Reforma, que en un desplegado de una plana
publicado el 25 de octubre del 2001 le dice ¡NO¡
a la consulta del gobierno. La puesta en escena
gubernamental termina sin mayores efectos, no
obstante el despliegue publicitario, las planas y
los editoriales pagados en los medios escritos y
electrónicos de todo el país.
No se
justificaba políticamente la posición del
gobierno de Vicente Fox, que parecía libre de
las ataduras de los gobiernos priístas, pero que
en lugar de buscar el acercamiento con una de las
expresiones sociales que mayor capacidad de
movilización de opinión pública ha desplegado
en el tiempo de la transición democrática,
decidiese confrontarla.
En paralelo a
las acciones del gobierno y durante más de tres
meses, la comisión técnica del grupo avanza en
el estudio y elaboración de una iniciativa de
ley. Una vez que el proyecto está listo, el 11
de octubre en una reunión con la Comisión de
Gobernación y Seguridad Pública de la Cámara
de Diputados y ante la presencia inesperada de
los líderes de las fracciones parlamentarias del
PAN, del PRI y del PRD, se presenta formalmente
el proyecto de iniciativa de ley.
La Constitución
Política del país no otorga el derecho de
iniciativa de ley a los ciudadanos. Sin embargo,
el Grupo Oaxaca entra a fondo en la disputa
simbólica que se libra en el espacio público y
decide trasladar a los diputados la iniciativa de
ley formulada enteramente por ciudadanos
independientes. El razonamiento del grupo parece
plausible. Si ante una iniciativa ciudadana los
diputados y especialmente el gobierno insisten en
ignorarla, entonces habría razones de peso para
denunciar la incongruencia y el engaño
gubernamental, así como la simulación de los
legisladores de todas las fracciones partidistas
representadas en el Congreso. Con este movimiento
táctico se cierra la segunda fase.
5.3 Gestión
pública del proyecto y tensiones con el
gobierno
El gobierno
guarda silencio respecto de la iniciativa de ley
del Grupo Oaxaca. El síndrome del priísta
ortodoxo, que por excesiva cautela congela su
iniciativa política, se apodera de la
administración de Fox. Resulta desconcertante el
silencio del gobierno ante una expresión de la
sociedad civil que no es controlable desde
ninguna oficina gubernamental.
La ofensiva
política del grupo no tiene punto de retorno.
Originalmente sólo pretendía que el gobierno
presentara una adecuada y razonable iniciativa de
ley en materia de acceso a la información
pública, pero ante el pasmo gubernamental se vio
empujado a tomar la iniciativa política y
elaborar un proyecto de ley distinto al del poder
ejecutivo.
El primer
gobierno surgido del largo proceso de transición
democrática se comporta indeciso y se presenta
demasiado pequeño ante la emergencia de un
segmento de sociedad civil que dispone de la
inteligencia social, los recursos mediáticos y
la preparación profesional suficientes para
realizar tareas tradicionalmente asignadas al
aparato estatal.
El silencio es
sospechoso. La trama se revela y en los primeros
minutos del 1 de diciembre del 2001 el poder
ejecutivo federal envía al Congreso su
Iniciativa de Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental. Se prefigura
un albazo legislativo. El congreso vive la
confusión y las divergencias provocadas por la
propuesta de reforma hacendaria del presidente y
parece poco probable la aprobación furtiva de la
ley de acceso, pero las pautas de comportamiento
indeciso no invitan a la restauración de la
confianza en el gobierno federal.
Sólo existe una
manera de impedir tal torpeza: conseguir que la
iniciativa ciudadana se convierta en una
iniciativa formal, para obligar a la comisión
legislativa correspondiente a dictaminarlas
simultáneamente. El propósito se antoja
difícil, pero el desafío incita a la acción
política inédita y la Comisión Técnica del
Grupo Oaxaca se instala en la Cámara de
Diputados para cabildear su proyecto.
Lo inesperado
ocurre. Martí Batres, coordinador parlamentario
del PRD, es el primero en suscribirlo; después
firman la iniciativa los priístas; luego el PT,
el PVEM y el único diputado de Convergencia por
la Democracia. Para todos los miembros del grupo
es totalmente nuevo el ejercicio de cabildeo,
pero las condiciones son favorables y la
estructura de oportunidades que se ha abierto es
aprovechada eficazmente. Con ello se abre paso a
la primera experiencia exitosa de cabildeo
ciudadano en el parlamento, que registre la
memoria del Congreso mexicano.
El 6 de
diciembre se presenta ante el pleno de la Cámara
la iniciativa del Grupo Oaxaca y en un gesto de
astucia, la Diputada Beatriz Paredes, presidenta
de turno, da cuenta de ello y aprovecha la
ocasión para informar al pleno que también ella
apoya la iniciativa.
La movilización
de opinión pública en su expresión de cabildeo
parlamentario resultó eficaz. El gobierno toma
nota con estupor de la capacidad de reacción y
acción de un grupo que ante la indecisión del
gobierno y del PAN va actualizando sus objetivos
y para conseguirlos despliega acciones no
previstas en su agenda inicial. Con esa fecha se
cierra un capítulo y se abre la cuarta y
decisiva fase de un proceso hasta entonces
inédito en el país.
5.4
Incidencia en la agencia parlamentaria
La iniciativa
del Grupo Oaxaca consigue entrar en la agenda
parlamentaria. La pelota ha pasado al tejado del
Congreso. No hay salida, el gobierno está
obligado a fijar su posición e inhibirse de
descalificar la iniciativa social que ya ha
adquirido el carácter oficial de iniciativa de
ley.
El trámite
parlamentario establece que ambas iniciativas
tienen que dictaminarse simultáneamente y esa
regla impone el imperativo de la negociación. En
el marco de una reunión con la mesa directiva de
la Comisión Legislativa de Gobernación y
Seguridad Pública, Santiago Creel, secretario de
Gobernación, invita a los diputados que
suscribieron la propuesta ciudadana a participar
en un esfuerzo de acercamiento de ambas
iniciativas y les propone integrar una mesa de
negociación.
Los diputados
opositores aceptan la invitación a cambio de una
condición: llamar al Grupo Oaxaca a participar
en las negociaciones, bajo el compromiso de los
diputados que suscribieron la iniciativa
ciudadana de apoyar las decisiones que el grupo
tome en la mesa de negociaciones. Este acuerdo
abre paso al primer ejercicio de negociación de
un ordenamiento jurídico a partir de dos
proyectos, entre representantes del gobierno y un
grupo de ciudadanos respaldados por los diputados
opositores al partido del presidente.
El Grupo Oaxaca
determina que dos de sus miembros10 participen como
negociadores permanentes y que el resto de los
integrantes de la Comisión Técnica asistan a la
ronda de manera alternada. Después de cinco
jornadas de negociación se logran acuerdos en un
99% de los puntos incorporados en cada una de las
dos iniciativas. Quedan al final cuatro temas sin
resolver y entonces se decide trasladar los
acuerdos a la comisión legislativa para sean los
diputados quienes tomen la última decisión.
El éxito de las
negociaciones es posible por diversas razones,
entre las que destaca el buen nivel de
preparación que exhiben los representantes del
gobierno y por la clara posición de los
representantes del Grupo Oaxaca.
Después de una
intensa negociación entre los diputados de la
Comisión de Gobernación y Seguridad Pública se
suscribe el dictamen final, que es analizado y
aprobado por el pleno de la Cámara de Diputados
el 24 de abril del 2002. Las diferencias de fondo
se dejan de lado para privilegiar los consensos.
El gobierno y el PAN se opusieron a incorporar en
la ley los siguientes aspectos:
1.- Establecer
en el artículo 1 del proyecto unificado, que la
ley fuese reglamentaria del artículo 6
constitucional en relación al último párrafo y
en cuanto hace a la vertiente del derecho de
acceso a la información pública.
2.- Derogar
todas las disposiciones jurídicas vigentes que
se opongan a las disposiciones de la ley.
3.- Establecer
un procedimiento para la elección de los 5
consejeros del Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública a partir de una propuesta
del presidente y luego ratificada por el
Congreso.
Salvado el
escollo de la cámara de origen de las
iniciativas dictaminadas, entre las que debe
contarse la presentada por el Diputado Miguel
Barbosa del PRD, el dictamen aprobado pasó a la
Cámara de Senadores. La primera señal de los
senadores en relación a la ley es ciertamente
confusa. La promoción dentro del Senado de una
Ley de Protección de Datos Personales dificulta
la articulación del consenso indispensable para
aprobar el dictamen de la ley de acceso que ha
enviado la Cámara de Diputados. El Grupo Oaxaca
incide de nueva cuenta en el recinto
parlamentario, pero esta vez en el Senado, para
cabildear el apoyo del PRI, que es decisivo para
aprobar la ley.
Finalmente y en
la última hora de la última sesión del 30 de
abril del 2002 se consigue el apoyo necesario y
el Senado aprueba la Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la Información Pública
Gubernamental. Con ese gesto político inédito y
decisivo, se cierra el capítulo hasta ahora más
importante de negociaciones y confluencia entre
los actores políticos, el gobierno y un segmento
de la sociedad civil, ocurrido después de las
elecciones del 2 de julio del 2000.
Con la
consecución de los objetivos que se propuso en
cada fase, la movilización de opinión pública
protagonizada por el Grupo Oaxaca ensanchó la
puerta a la participación más activa de la
sociedad civil en el proceso de transición
democrática; cuyos actores fundamentales hasta
ahora habían sido los partidos y el gobierno en
turno, tanto del PRI como del PAN.
6.-
Democratización y espacio público
Hasta ahora, la
transición a la democracia en México ha pasado
por una fase de intensas y soterradas relaciones
y establecimiento de compromisos entre las
élites políticas, con efectos diferenciados en
las reglas del juego político formales e
informales.
La ausencia de
voces diversas en el espacio público es un signo
inequívoco de la insuficiencia en el diálogo
entre los actores políticos bien posicionados,
así como un velo para ocultar la falta de
diversidad en las opiniones que han poblado la
opinión pública en los años de mayor
despliegue hegemónico del régimen dominado por
el PRI.
Las
negociaciones entre las élites han impactado las
relaciones inmediatas entre los actores sociales
y políticos más significativos de la comunidad
política. Los acuerdos que no han estado
acompañados por la institucionalización de
nuevos comportamientos y discursos entre sectores
más amplios de la sociedad, han perdido eficacia
y provocado nuevas tensiones que buscan salida y
expresión en el espacio público, hasta que
emerge de nuevo el imperativo de revisar los
acuerdos y las reglas vigentes.
La fase de
instauración de reglas e instituciones en el
campo electoral ha sido exitosa. La trama de
reglas e instituciones que ha creado y desplegado
el Instituto Federal Electoral es hoy
imprescindible para la credibilidad de los
procesos electorales en México. Los partidos
políticos y sus burocracias han terminado por
aceptar a las autoridades electorales como los
árbitros incuestionables de la lucha político
electoral. La experiencia acumulada en ese campo
es muy importante, pero insuficiente para
irradiar de pluralismo la diversidad de procesos
de democratización que acaecen en la sociedad y
en el régimen político.
La transición
mexicana ha cumplido ciertos parámetros de la
democracia electoral, pero aún no satisface las
condiciones institucionales y procesales de la
democracia liberal y está lejos de cumplir con
los requisitos básicos de una democracia
deliberativa.11 Estas fases de la
democracia no necesariamente son secuenciales.
Hay procesos y
cambios que inciden y promueven de manera
simultánea las tres modalidades de democracia
aludidas. La descolonización del espacio
público que se acentúa con la ampliación del
pluralismo partidista, encuentra su punto de
inflexión decisivo en el proceso de regulación
de las diversas vertientes que se vertebran en el
derecho a la información, si además, éste
proceso está acompañado por la autonomización
de los medios de comunicación que
históricamente han estado subordinados al
régimen político.
La
diversificación de los medios, su acotamiento
legal, su autonomía relativa respecto de los
poderes del Estado y su mayor compromiso con un
periodismo independiente, no garantizan por sí
mismos la pluralización del espacio público. Es
necesario, que al mismo tiempo se pongan en
acción nuevas voces e interlocutores, que se
articulen nuevas formas de gestión a partir de
la tematización de la opinión pública en sus
dimensiones discursiva, editorial y estadística.
Las arenas
electorales y los conflictos intrapartidistas han
llenado de disputas el espacio público mexicano,
pero sus alcances son temporales y acotados al
campo temático de la lucha por ganar espacios en
los órganos de representación política y
controlar las burocracias partidistas. Pero pese
a su ruidosa expresión no han conseguido
coparlo. Porque el espacio público no agota ni
se agota en el territorio de la democracia
electoral, alberga un alud de intereses y se
recrea con las voces múltiples que trae consigo
el mundo de la vida.12
El espacio
publico está habitualmente habitado y
monopolizado por las voces de la élite, pero sus
alcances y arenas van más allá de la disputa
por el poder público. Es precisamente, cuando se
despliegan opiniones e intereses cuyo impulso no
radica en la gestión exclusiva de la élite
dirigente, cuando el espacio público se
ensancha, diversifica y moviliza.
En ese punto,
las instituciones de la democracia liberal entran
en escena para abrirle paso a la deliberación
social y política que no surge de los actores
políticos tradicionales, que se ven obligados a
incluir en su campo de interés y atención los
temas que trae consigo la movilización de
opinión pública no promovida por los resortes
de los poderes públicos.
Al expresarse
nuevas voces y temas en los múltiples espacios
que articulan el espacio público y que obligan a
abrir la agenda de las instituciones y actores
políticos profesionales, estamos en presencia de
movilización de nueva opinión pública no
subordinada a las pautas y espacios mediáticos
cercanos a los intereses del poder público y de
los principales actores políticos del país.
El espacio
público es un ámbito que está más allá de la
competencia de los poderes del Estado, de las
arenas electorales y partidistas. Constituye una
referencia temporal, social y comunicativa
compleja, donde se procesan las disputas
simbólicas y políticas más intensas y
relevantes para la economía, la sociedad y el
orden político. Analíticamente es posible
diseccionar el espacio público respecto del
régimen político y la sociedad. En su
expresión real, los límites y los influjos
recíprocos se pierden en la dinámica de los
acontecimientos y en la fugaz temporalidad con la
que se movilizan y expresan las opiniones de la
opinión pública.
Históricamente
ha existido una relación de subordinación del
espacio público al régimen político. El
acotamiento y restricción de la pluralidad por
la vía de los constreñimientos a la libertad de
asociación y de expresión y del control de la
información, constituyen comportamientos
típicos de los regímenes autoritarios; que
impactan de manera decisiva la naturaleza,
dinámica y alcances de la voces, interlocuciones
y opiniones que se expresan en el espacio
público.
La historia de
las voces, interlocuciones y opiniones que han
poblado las esferas del espacio público
mexicano, es la historia de la apología, la
subordinación y la complicidad con los
objetivos, estrategias y acciones del régimen
político. Para que este proceso múltiple
tuviese lugar se necesitó una gran cantidad de
incentivos y castigos para distribuir entre los
actores sociales y políticos. En México el
espacio público ha sido controlado por el
régimen, pero no totalmente. Se ha permitido la
expresión dosificada de cierto pluralismo,
disenso y crítica, siempre que no creciesen
tanto como para poner en riesgos los dispositivos
y la persistencia del orden político en
condiciones autoritarias.
7.-
Relaciones de subordinación entre el Estado y
los medios
La colonización
del espacio público por las voces, opiniones e
interlocutores oficiales y oficiosos ha mantenido
una cierta correlación con el grado de
colonización de la comunidad política en su
expresión partidista. Eso significa que el
pluralismo limitado en el orden electoral ha
tenido una correspondencia en el orden
comunicativo e informativo.
La relación e
interdependencia entre los procesos
electorales-partidistas y el proceso
mediático-informativo es estrecha, aunque no
fundada en un intercambio e influjo mecánico. En
los procesos de liberalización mediática e
informativa ha incidido como factor detonante: el
conflicto electoral derivado de las derrotas del
PRI.
Asociado con la
pérdida de poder y de control de los
dispositivos que lubrican las relaciones de
subordinación, se encuentra un proceso más
lento, pero no menos decisivo de autonomización
de ciertas empresas mediáticas, que empiezan a
revisar su relación de dependencia publicitaria
y de subordinación con el régimen, para
actualizarla bajo nuevos términos con el nuevo
gobierno.
Otro factor
decisivo en el proceso de descolonización del
espacio público lo constituyen las expresiones
de nuevas voces e interlocuciones sociales que no
caben en los esquemas oficiales y que empiezan a
encontrar espacio y potencia a sus posiciones en
medios y arenas cada vez más reacios al control
gubernamental. Este proceso tiene un rasgo común
con el que se da en el ámbito electoral:
encuentra su punto de inflexión en la periferia
y desde ahí se dirige al centro donde radican
los poderes públicos.
La disminución
decreciente de la capacidad del régimen para
ganar elecciones y el incremento del costo social
y político de ganar a cualquier precio, coincide
con la emergencia de voces e interlocutores no
colonizados por el partido del régimen, pero
aledaños a los planteamientos políticos de la
oposición, que se entrecruzan con el proceso de
descolonización del espacio público, derivado
de la entrada en escena de cuatro factores de
enorme importancia:
1.- La
disminución de los incentivos y el acotamiento
de los mecanismos que históricamente el poder
público ha utilizado para lubricar la relación
de subordinación entre el régimen político y
los medios de comunicación.
2.- La pérdida
creciente de legitimidad y credibilidad de los
medios por los servicios prestados para mantener
al PRI en el gobierno federal y en los poderes
locales.
3.- La
imposibilidad del gobierno de seguir manteniendo
vía subsidios, préstamos y dádivas a
determinadas periódicos, inviables como empresas
periodísticas.
4.- El
incremento y eficacia de las reglas electorales
para monitorear y sancionar el uso ilegal de
recursos, especialmente los que implicaba la
cobertura mediática favorable al PRI.
Las relaciones
de subordinación de los medios hacia el régimen
político impidieron durante décadas que el
espacio público se poblara de voces y opiniones
disonantes. Sin la resonancia que es posible
alcanzar con la cobertura mediática, las
opiniones múltiples que aparecieron en los
resquicios que dejaba la trama del régimen,
terminaron diluyéndose y provocando el
debilitamiento de los actores sociales y
políticos que las expresaron.
El proceso de
descolonización no ha sido súbito ni
espectacular. De aproximaciones sucesivas y
desencuentros esta llena la historia de la
pluralización y descentralización del espacio
público mexicano. El control selectivo sobre los
medios, permitió que además de ejercer control
sobre los actores, voces y opiniones de mayor
incidencia en la opinión pública, el régimen
impusiera la agenda, el discurso ideológico y en
no pocas ocasiones hasta la versión oficial de
los hechos.
Pero es
importante matizar, que el control mediático
nunca fue tan severo como para no dejarle cierto
margen de operación y maniobra a los empresarios
de la información. Se trató de una relación
bilateral de beneficios recíprocos, que nunca
cayó en una política de control sistemático al
estilo de los regímenes totalitarios.
En este marco de
cambios de baja intensidad se ha posicionado el
tema del derecho de acceso a la información y
correlativamente se ha desplegado la
movilización de opinión pública del Grupo
Oaxaca, cuyos alcances políticos son
impredecibles, pero que ya inciden en el
inconcluso proceso de cambio político
democrático del país, que desde luego llegará
más lejos y más hondo que el impulso y alcances
del gobierno actual.
Casa de
la Romería, Ciudad de México, 10 de junio
de 2002.
______
Notas:
1 Utilizo los términos que
Víctor Sampedro usa como sinónimos de la
tríada de la opinión pública: urnas, medios y
sondeos, en "Opinión pública y cambio
político", Revista Iberoamericana de la
Comunicación no.2, primavera-verano, 2002.
2 Véase el libro Escobedo, Juan
Francisco, Resonancias del México autoritario,
2001, México, Universidad Iberoamericana.
3 Brachet-Márquez Viviane y Diane Davis,
Replantear la democracia en México: una
perspectiva histórica. Revista Internacional
de Filosofía Política, 1994, no. 4, p
90-125.
4 Véase especialmente el capítulo
"Gustavo Díaz Ordaz el abogado del
orden" en Enrique Krauze, La Presidencia
Imperial, 1997, México, Tusquets Editores,
pp.275-358
5 Aquí tengo en cuenta el enfoque acerca
de la "opinión pública discursiva"
que Víctor Sanpedro desarrolla en su libro: Opinión
pública y democracia deliberativa, 2000,
Madrid, Istmo.
6 El ahora conocido como Grupo Oaxaca no
surgió con ese nombre ni se constriñe en una
organización formal. Se trata de un fenómeno
inédito de movilización de opinión pública
que tuvo su punto de inflexión con la
realización del Seminario Nacional "Derecho
a la Información y Reforma Democrática"
convocado por la Universidad Iberoamericana, la
Fundación Información y Democracia, la
Fundación Konrad Adenauer, El Universal, la
Asociación de Editores de los Estados , la
Asociación Mexicana de Editores y la Fraternidad
de Reporteros de México, el 23 y 24 de mayo del
2001 en Oaxaca, Oaxaca. Una vez que el grupo
empezó a incidir en la opinión pública para
gestionar el tema del derecho a la información
en su vertiente de derecho de acceso a la
información pública, surgió el imperativo de
las denominaciones. Como respuesta a ello, fue la
periodista Ginger Thompson corresponsal del New
York Times quien por primera vez denominó la
movilización emergente como Grupo Oaxaca a
partir del lugar en que se realizó el encuentro
académico, que dicho sea de paso no tenía ni
pública ni privadamente el propósito de
articular una expresión deliberativa como la que
ha llegado a alcanzar hasta los tiempos que
corren. Desde luego que tampoco se trata de una
iniciativa de oaxaqueños y menos de un proyecto
financiado por el gobierno del estado de Oaxaca.
7 Considérese la Federal of Information
Act de E.U, el modelo de regulación en la
materia formulado por la organización británica
Articule Nineteen, así como el modelo preparado
por la OEA, entre otros.
8 La Comisión Técnica del Grupo Oaxaca
está constituida por Roberto Rock, Director
General Adjunto Editorial de El Universal;
Luis Javier Solana, Asesor Editorial de El
Universal; Miguel Bernardo Treviño y Sergio
Elías Gutiérrez del Grupo Reforma;
Jenaro Villamil de La Jornada; Luis
Salomón, Coordinador Editorial de El
Informador de Guadalajara y representante de
la Asociación de Editores de los Estados;
, Juan Francisco Escobedo, Coordinador de la
Maestría en Comunicación de la Universidad
Iberoamericana; Ernesto Villanueva, Coordinador
del Programa Iberoamericana de Derecho a la
Información; Issa Luna Pla, Investigadora del
Programa Iberoamericana de Derecho a la
Información, Salvador Nava Gomar, Coordinador de
la Maestría en Derecho Constitucional y
Democracia de la Universidad Anáhuac del Sur y
Jorge Islas de la UNAM y Asesor Jurídico de
Canal Trece. Miguel Carbonell del Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM participó
en las primeras reuniones de la Comisión
Técnica, pero por razones personales y
profesionales dejó de participar en el trabajo
final de elaboración del proyecto de ley. En
adelante todas las referencias a la comisión
técnica tienen que ver con las acciones
realizadas por sus integrantes en forma
individual o colegiada.
9 Considérese a la Iniciativa de Ley de
Comunicación Social presentada en 1997 por las
fracciones parlamentarias del PAN, PRD y PT como
el último intento maximalista fracaso de regular
en un solo instrumento jurídico una materia tan
diversa y compleja como el derecho a la
información.
10
Juan Francisco Escobedo, Profesor de la
Universidad Iberoamericana y Jorge Islas de la
Facultad de Derecho de la UNAM, encabezaron las
negociaciones por parte del Grupo Oaxaca. Por
parte del gobierno, encabezó las negociaciones
Sergio López Ayllón de la Comisión Federal de
Mejora Regulatoria (COFEMER)
11
Véase Elster, Jon, compilador, La democracia
deliberativa, 1ª edición, Barcelona,
Editorial Gedisa, 2001.
12
Alude a la clásica expresión de Jurgen Habermas
en Facticidad y validez, 1ª edición ,
Madrid, Editorial Trotta, 2000.
* Juan
Francisco Escobedo
es colaborador de Sala de Prensa. Es doctor en Ciencia Política y
Sociología por la Universidad Complutense de Madrid. Coordinador de la Maestría en
Comunicación de la Universidad Iberoamericana, en la Ciudad de México, y miembro del
Sistema
Nacional de Investigadores.
Este texto es su ponencia para el I Congreso
Latinoamericano de Ciencia Política, celebrado
en Salamanca, España, en julio de 2002.
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