México

Ley federal de Transparencia y Acceso
a la Información Pública Gubernamental

DICTAMEN DE LA COMISION DE GOBERNACION Y SEGURIDAD PUBLICA, CON PROYECTO DE LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA GUBERNAMENTAL

PROYECTO DE DECRETO DE LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL

Dictamen, Gaceta Parlamentaria, Martes 23 Abril 2002

Honorable Asamblea:

La Comisión de Gobernación y Seguridad Pública de la LVIII Legislatura, con fundamento en las atribuciones que le confieren los artículos 39, 44, 45 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 60, 65, 87, 88 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presenta a la consideración de los integrantes de la Cámara de Diputados, el presente dictamen basado en los siguientes

Antecedentes

PRIMERO. El 11 de julio del 2001, el Diputado Luis Miguel Jerónimo Barbosa Huerta, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó en sesión de la Comisión Permanente, una Iniciativa de Ley de Acceso a la Información Relacionada con los Actos Administrativos y de Gobierno del Poder Ejecutivo de la Unión. La Presidencia de la Comisión Permanente dictó el trámite: "Se turna a la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública de la Cámara de Diputados".

En la exposición de motivos de la iniciativa, el autor señala que la democracia debe incluir un sistema de rendición de cuentas a efecto de que la sociedad civil tenga la posibilidad real de fiscalizar los actos del Gobierno, a través del derecho a la información. Afirma que al obligar la entrega oportuna de información útil y veraz, se establece un antídoto contra los desvíos del poder.

El proponente señala que el derecho a la información no ha sido desarrollado en la legislación secundaria, y que en la legislación mexicana existen numerosas disposiciones en materia de información, pero que se encuentran dispersas. Finalmente, agrega que dicha situación requiere la acción decidida de parte del legislador, para que los ciudadanos tengan la posibilidad real de ejercer el derecho a la información.

En el articulado, la iniciativa propone en el Capítulo Primero el objetivo de la Ley, señalando que es el de reglamentar el libre acceso a las fuentes de información de los actos del gobierno. En esta propuesta, el sujeto obligado es el Poder Ejecutivo Federal, es decir, la administración pública centralizada y la descentralizada. Establece el principio de publicidad de los actos de gobierno, entendido como el derecho de toda persona a solicitar y recibir información sin estar obligado a manifestar algún interés particular.

En el Capítulo Segundo, establece las excepciones al ejercicio del derecho a la información y los criterios para la clasificación de ésta. El iniciador propone que tanto el Poder Ejecutivo mediante un decreto, como el Poder Legislativo mediante una Ley, estén facultados para clasificar información por razones de seguridad nacional, de defensa o política exterior. Asimismo, plantea que se reserve información relacionada con secretos industriales, comerciales, financieros, científicos o técnicos, así como aquella que pueda poner en riesgo el funcionamiento del sistema financiero o bancario, o pueda comprometer los derechos o intereses legítimos de un tercero. Establece un plazo de reserva de diez años. Finalmente, señala que no debe hacerse pública la información relacionada con el proceso deliberativo y consultivo previo a la toma de una decisión, y la relacionada con los datos personales cuya publicidad pueda ser una invasión a la privacidad.

Dentro del Capítulo Tercero, la iniciativa establece la obligación para los órganos integrantes del Poder Ejecutivo, de hacer pública la información respecto de sus normas de competencia, funciones, y la forma en que los ciudadanos deben relacionarse con ella. Además, propone que los mismos órganos hagan públicos los trámites y procedimientos que deben efectuarse, así como un informe anual sobre el desempeño de sus actividades.

Los principios para el establecimiento de un proceso de acceso a la información, los contempla la iniciativa en su Capítulo Cuarto. En el mismo, establece el carácter gratuito del procedimiento, con excepción del costo de los materiales de reproducción. El iniciador plantea un plazo de diez días hábiles para responder las solicitudes, y la facilidad de utilizar cualquier medio de comunicación para hacer entrega de la información, como son: entrega personal, teléfono, facsímil, correo ordinario, certificado o electrónico, o utilizando Internet. El Capítulo Quinto establece el procedimiento en caso de negativa y faculta al particular a interponer un recurso de reconsideración.

El órgano encargado de vigilar el cumplimiento del derecho a la información, sería la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en su carácter de organismo responsable de la protección de las garantías individuales. La iniciativa prevé que la Comisión reciba las quejas, investigue las presuntas violaciones y formule las recomendaciones correspondientes. De igual forma, promoverá el estudio, enseñanza y divulgación de este derecho.

En el Capítulo Séptimo y final, la iniciativa establece las faltas y sanciones administrativas y los delitos relacionados con la materia de la Ley. Dentro de las faltas se incluye el no entregar información actualizada o completa, no publicar los reglamentos de la institución, entregar datos personales protegidos, o mantener la información sin las debidas condiciones de seguridad. Asimismo, establece sanciones penales a los servidores públicos que obstruyan el acceso de los solicitantes, que alteren datos personales sin consentimiento, o que abusando de su encargo entreguen información reservada a terceros.

SEGUNDO. El Poder Ejecutivo Federal, presentó el 30 de noviembre de 2001, una iniciativa de Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información. En sesión de la Cámara de Diputados celebrada el 4 de diciembre de 2001, la Presidencia de la Cámara dictó el trámite: "Túrnese a la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública".

En la exposición de motivos, el Ejecutivo señala que esta Ley se puede considerar como una parte del proceso de Reforma del Estado, ya que tiene como objetivo la reforma de las instituciones públicas con la finalidad de continuar su democratización. Asimismo, afirma que la rendición de cuentas es un principio de eficiencia administrativa, ya que la publicidad de la información se convierte en un instrumento de supervisión ciudadana. En el mismo sentido, expresa que esta Ley puede convertirse en un mecanismo de combate a la corrupción y añade que un Estado que genera un flujo confiable de información, genera una mayor certidumbre a las personas interesadas en invertir en el país.

El iniciador reconoce que la falta de definición precisa sobre el derecho a la información y la libertad de expresión, impidió que se legislara en la materia. Para precisar el alcance de la propuesta, el Ejecutivo apunta que esta Ley regula sólo una vertiente del derecho a la información, la que corresponde al acceso a la información del Estado.

Dentro de los principios que guían su proyecto, se presentan el de publicidad de la información; el de legalidad, al especificar la obligatoriedad para los servidores públicos de observar sus disposiciones; la delimitación de la información reservada o confidencial; y la protección de datos personales.

En el articulado de la iniciativa, el Título Primero contiene cinco capítulos que contienen las obligaciones comunes que deberán cumplir todos los sujetos obligados, dentro de los que se encuentran los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los tribunales administrativos y los organismos constitucionales autónomos. El Capítulo Primero contiene los principios fundamentales de la ley, el de publicidad de la información gubernamental. Además establece los objetivos de la ley: asegurar que toda persona pueda tener acceso a la información; transparentar la gestión pública; garantizar la protección de datos personales en poder de la autoridad; y favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos. Finalmente, señala que en la interpretación de la Ley se deberá favorecer el principio de publicidad.

Dentro del Capítulo Segundo, se listan una serie de obligaciones denominadas "obligaciones de transparencia" y se refiere a diversos conjuntos de información que poseen los sujetos obligados que deben hacer pública sin necesidad de una solicitud del particular. Algunos de estos conjuntos de información son: la estructura orgánica de cada sujeto obligado, con su catálogo de puestos, remuneraciones y atribuciones; las contrataciones que realicen; los resultados de las auditorías que les sean practicadas; los permisos y trámites que procesen; y los informes que generen.

Los conceptos de información reservada y confidencial se encuentran en el Capítulo Tercero. El Ejecutivo propone que la información reservada sea aquella que pueda comprometer la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa nacional, las relaciones internacionales, así como la que pueda dañar la estabilidad económica del país. En este mismo rubro, se incluiría la información que otras leyes consideran como reservada, los secretos comercial, industrial y bancario, así como las averiguaciones previas y los expedientes judiciales. Como complemento a estas disposiciones, se propone que el plazo de reserva sea de veinte años, y que el mismo pueda renovarse en caso de que subsistan las causas originales que fundamentaron la reserva.

En el Capítulo Cuarto, el Ejecutivo plantea incluir disposiciones para la protección de los datos personales que se encuentren en poder de la autoridad, para lo cual establece límites a la difusión que de los mismos puedan hacer los sujetos obligados. Además, prevé que la autoridad ponga en práctica procedimientos para la corrección y actualización de los datos de los particulares.

Respecto al costo de acceso a la información, el Capítulo Cinco de la iniciativa señala que deberá estar indicado en la Ley Federal de Derechos, y estará compuesto por la suma del valor de la búsqueda, el costo de los materiales de reproducción y el costo de envío en su caso.

En el Título Segundo se establece el procedimiento para acceder a la información del Poder Ejecutivo Federal. Se establecerían en cada dependencia y entidad una unidad de enlace, encargada de ser el vínculo con la ciudadanía, y un comité de información, responsable de verificar la clasificación de la información y de supervisar todo lo relativo a las solicitudes de acceso en la misma institución. La iniciativa establece excepciones en algunas unidades administrativas donde no aplicaría la disposición de crear el comité de información, como son: el Estado Mayor Presidencial, el de la Armada, el Centro de Investigación y Seguridad Nacional, así como otras unidades encargadas de la prevención e investigación de los delitos a nivel federal.

Para promover el ejercicio del derecho a la información, la iniciativa establece criterios para su clasificación. Asimismo, para resolver los recursos que presenten los particulares, proponen crear una Comisión de Garantías de la Información. Este órgano tendría autonomía operativa, presupuestaria y de decisión y se inscribiría en el ámbito del Poder Ejecutivo; estaría integrada por tres comisionados que durarían en su encargo cuatro años con posibilidad de ser reelegidos en una ocasión. En el mismo Título, la iniciativa propone dos procedimientos, el primero es el necesario para solicitar información a las dependencias y entidades de la administración pública, y el segundo, establece la forma de presentar recursos de revisión ante la Comisión de Garantías.

El Título Tercero de la iniciativa faculta a los otros poderes federales y a los organismos constitucionales autónomos, a emitir los reglamentos o acuerdos necesarios para que, basados en los principios que guían la Ley, establezcan los órganos y procedimientos para garantizar el acceso a la información.

Finalmente, el Ejecutivo propone delimitar las conductas de los servidores públicos, por las cuales puedan ser sujetos de responsabilidad, entre las que destacan: el usar, sustraer, ocultar o divulgar indebidamente información que se encuentre bajo la custodia de los servidores públicos; actuar con negligencia, dolo o mala fe en la sustanciación de las solicitudes; y denegar intencionalmente información considerada como pública.

TERCERO. El 6 de diciembre de 2001, los diputados Salvador Cosío Gaona, María Elena Chapa Hernández, Víctor Manuel Gandarilla Carrasco, Ney González Sánchez, José Antonio Hernández Fraguas, Beatriz Paredes Rangel, César Augusto Santiago Ramírez, Felipe Solís Acero, Martí Batres Guadarrama, Lorena Beaurregard de los Santos, José Narro Céspedes y José Manuel del Río Virgen, integrantes de los grupos parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional, de la Revolución Democrática, del Trabajo, así como un miembro de Convergencia por la Democracia, Partido Político Nacional, presentaron ante el Pleno de la Cámara de Diputados, una iniciativa de Ley Federal de Acceso a la Información Pública. La Presidencia de la Cámara dictó el trámite: "Túrnese a la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública".

La iniciativa está dividida en seis capítulos. En el primero, se establecen las disposiciones generales de la Ley, donde cabe destacar su intención de que se considere como una ley reglamentaria de la parte final del artículo sexto constitucional en materia de derecho a la información. También propone el principio de publicidad de las actividades de los órganos obligados, quienes serían los tres poderes federales, los organismos constitucionales autónomos y las personas que actúen en auxilio de los anteriores.

En el mismo capítulo incluye las definiciones de información pública, reservada, seguridad nacional e interés público. Además, señala la obligación de cada órgano a proveer la información sobre su estructura y funcionamiento, así como datos sobre los servidores públicos que ahí laboran.

El concepto de información reservada se desarrolla en el Capítulo Segundo, donde señala que el Poder Ejecutivo, e l Legislativo o el Judicial pueden reservar información, siempre y cuando pueda poner en riesgo la seguridad del Estado, la vida de las personas, la relacionada con la defensa nacional, política exterior e información científica que involucre cuestiones de seguridad nacional. En esta iniciativa, el plazo para reservar información es de diez años.

En el Capítulo Tercero se desarrolla el procedimiento de acceso a la información, estableciendo que deberá ser gratuito con excepción del costo de los materiales de reproducción, y que el interesado no deberá de declarar ningún interés particular en la solicitud de información. Asimismo, que la respuesta a la solicitud no deberá exceder un plazo de diez días hábiles.

Los iniciadores proponen la creación de un Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública, como un órgano autónomo que sea la autoridad en materia de derecho de acceso a la información. El Instituto estaría integrado por cinco comisionados nombrados por la Cámara de Diputados a propuesta del Ejecutivo Federal. Las atribuciones del Instituto serían: resolver las quejas que se interpongan contra la negativa de los órganos a entregar información; ordenar a los sujetos obligados a entregar información; aplicar las sanciones correspondientes; y un conjunto de acciones destinadas a socializar el contenido de la Ley y el ejercicio del derecho de acceso a la información.

El Capítulo Quinto propone el procedimiento para presentar los recursos de inconformidad. En una primera instancia, el revisor de la negativa sería el superior jerárquico, y en una segunda y última se presentaría ante el Instituto. Finalmente, el Capítulo Sexto prevé las faltas administrativas y las sanciones. Dentro de las primeras, se incluye el destruir información, actuar con negligencia o el que un servidor público subinforme, desinforme o mal informe.

CUARTO. En virtud de que las tres iniciativas señaladas en los antecedentes primero al tercero abarcan el tema del acceso a la información pública, los suscritos determinaron acumular los proyectos a efecto de emitir un solo dictamen.

Por acuerdo de la Junta Directiva de esta Comisión, se creó un Grupo de Trabajo en materia de Transparencia Gubernamental, mismo que integró un grupo técnico de asesores para que llevaran a cabo una síntesis de las tres iniciativas señaladas anteriormente, en el entendido de que existían muchas coincidencias de fondo con algunas diferencias de forma. El Grupo de Trabajo elaboró un texto que incorporó las convergencias de la tres iniciativas presentadas e identificó las diferencias entre los proyectos que no pudieron resolverse en una discusión técnica y que por lo tanto, los suscritos debieron resolver para lograr un dictamen de consenso.

Con base en los proyectos señalados, los diputados integrantes de la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública de la LVIII Legislatura, exponemos los siguientes

Considerandos

I. Los suscritos, integrantes de la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública, consideran que el Congreso de la Unión, mediante el procedimiento ordinario de creación de leyes establecido en el artículo 72 constitucional, tiene la facultad para legislar en materia de acceso a la información pública, con fundamento en lo dispuesto en la fracción XXX del artículo 73, y en la parte final del artículo sexto, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La fracción XXX del artículo 73 constitucional otorga la facultad al Congreso para expedir las leyes necesarias para cumplir con las atribuciones que la Constitución asigna a los poderes del Estado. Dentro de estas atribuciones, se encuentra la señalada en la parte final del artículo sexto de la propia Carta Magna, que establece la obligación del estado de garantizar el derecho a la información. Esta garantía implica, entre otras posibles, la de emitir disposiciones legislativas que aseguren el acceso de los ciudadanos a la información pública gubernamental.

Como legisladores, conocemos la trascendencia que tuvo en su momento la incorporación del derecho a la información en nuestro máximo ordenamiento jurídico. Dicha reforma, fue parte de una modificación constitucional muy amplia que incluyó la integración del Poder Legislativo, algunas de sus atribuciones y las reglas electorales. Sin embargo, también estamos conscientes de la dificultad práctica que ha representado para legislaturas anteriores emitir la legislación secundaria. Esta laguna, ha impedido a los ciudadanos ejercer a plenitud dicha garantía constitucional, entre otras razones, porque el Constituyente Permanente no señaló los alcances de lo que debe entenderse por derecho a la información.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha expresado su opinión sobre lo que debe entenderse por derecho a la información, así como las acciones que el Poder Legislativo debe llevar a cabo con relación al mismo. La Corte señaló que la interpretación del constituyente permanente al incluir el derecho a la información como una garantía social correlativa a la libertad de expresión, implica que el Estado debe permitir el libre flujo de ideas políticas a través de los medios de comunicación.

Además, el máximo órgano jurisdiccional ha establecido recientemente que si bien en su interpretación original el derecho a la información se reconoció como una garantía de los derechos políticos, este concepto se ha ampliado. Así, en una tesis, la Suprema Corte de Justicia amplió el alcance del derecho a la información y estableció que éste exigía "que las autoridades se abstengan de dar a la comunidad información manipulada, incompleta o falsa, so pena de incurrir en una violación grave a las garantías individuales, en términos del artículo 97 constitucional" (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo III, junio 1996, p. 503).

Posteriormente, a través de otros casos, la Suprema Corte "ha ampliado la comprensión de este derecho entendiéndolo también como garantía individual limitada, como es lógico, por los intereses nacionales y los de la sociedad, así como por el respeto de los derechos de terceros" (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, novena época, tomo IX, abril de 2000, p. 72).

Así, de conformidad con la interpretación del máximo órgano jurisdiccional, el derecho a la información es una garantía individual que tiene diversas manifestaciones.

Una de ellas es claramente el derecho de acceso a la información pública, que debe ser garantizado por el Estado a través de una legislación específica. En conclusión, tanto la interpretación de los artículos 6º constitucional y fracción XXX del artículo 73 del mismo ordenamiento, así como la interpretación que la Suprema Corte expresó sobre el tema, facultan al Congreso para expedir una ley que regule el acceso a la información pública.

II.- Una sociedad democrática supone la evaluación ciudadana sobre su gobierno, y ésta, para ser efectiva, requiere que el ciudadano tenga los elementos para hacer de su juicio un asunto razonado e informado, y que esta opinión puede ser divulgada y contrastada con la de otros ciudadanos. Por ello, es obligación del Estado democrático garantizar estas libertades básicas.

En la medida en que los ciudadanos conozcan aspectos sobre el funcionamiento y la actividad que desarrolla la autoridad, contarán con elementos para ejercer su derecho de evaluarla. De esta forma, el acceso a la información pública es una condición necesaria para el pleno desarrollo democrático del estado y para que los poderes públicos rindan cuentas sobre su desempeño. Por ello, los suscritos reconocemos que a más y mejor información de los órganos del Estado, el ciudadano estará en mejores condiciones para evaluar su gobierno y para tomar decisiones, tanto sobre la actuación del mismo Estado, como en el ejercicio de sus actividades particulares.

Finalmente, la experiencia internacional muestra que aquellos países en donde se ha puesto en práctica una norma que permita el acceso a la información pública por parte de los ciudadanos, los diversos índices sobre corrupción tienden a disminuir; y se incrementa la eficiencia administrativa del Estado de manera sustancial. De esta forma, la presente Ley se convertirá en un poderoso elemento para reducir las prácticas ilegales que pueden presentarse en el ejercicio del servicio público, y como un instrumento fundamental en el desarrollo administrativo del Estado.

III. Las tres iniciativas estudiadas coinciden en los elementos que deben integrar una Ley de Acceso a la Información Pública, aunque cada una presenta opciones ligeramente diferentes para cubrir estos elementos. En primer lugar, la Ley debe definir su ámbito de aplicación, es decir, quienes son los sujetos obligados. Se coincide que éstos deben ser todos aquellos órganos o instituciones del Estado mexicano que generen o posean información pública.

En segundo lugar, proponen delimitar las excepciones al principio de acceso a la información. Así se reconoce que el derecho de acceso no es ilimitado y que acepta algunas reservas relacionadas con la protección de la seguridad nacional, la seguridad pública o la protección de la vida privada.

Un tercer rubro, se refiere a precisar las características que debe tener el procedimiento de acceso a la información. Los proyectos proponen procesos sencillos, a bajo costo y que no impliquen por parte del particular el manifestar algún interés específico o el uso que dará a la información que solicita. Además coinciden en la necesidad de establecer la obligación para los órganos del Estado de publicar un conjunto de información básica sin que medie una solicitud.

En cuarto lugar, la Ley requiere de un diseño institucional que garantice el ejercicio del derecho. Es decir, la creación de un órgano al cual puedan acudir los particulares en caso de que la autoridad no les responda, o bien que la respuesta no les favorezca. Finalmente, las tres iniciativas proponen un catálogo de conductas que pueden dar lugar a responsabilidad por parte de los servidores públicos, en relación al manejo de la información bajo su resguardo.

En síntesis, las iniciativas coincidían en los principios fundamentales del acceso a la información y presentaban diferencias de matiz respecto a los procedimientos específicos para lograrlo.

IV. Estructura de la Ley:

a) El proyecto de ley propuesto en el presente dictamen, tiene como objetivo establecer el procedimiento mediante el cual, los particulares puedan solicitar el acceso a la información que generen o posean los organismos del Estado. El Estado en su conjunto, se encuentra obligado por la disposición contenida en la parte final del artículo 6º constitucional, de esta manera la Ley debe incluir a los órganos del Estado que reconoce la Constitución Política, a saber los poderes públicos y los llamados órganos constitucionales autónomos.

La Ley establece que en cada uno de los sujetos obligados se detallará un procedimiento de acceso a la información, y un órgano encargado de revisar la procedencia de las solicitudes, salvo para el caso del Ejecutivo, que ya se encuentra previsto en el proyecto de decreto. En caso de que la información sea negada, el particular podrá en última instancia apelar la decisión ante el Poder Judicial mediante el juicio de amparo. Además se incluye la definición de algunas conductas causantes de responsabilidad por parte de los servidores públicos.

b) La Ley consta de cuatro títulos, 64 artículos y once transitorios. El Título Primero, que consta de cinco capítulos, contiene las disposiciones comunes para todos los sujetos obligados. A su vez, el título cuarto contiene las responsabilidades en materia de acceso a la información que corresponde a los servidores públicos de todos los Poderes y órganos constitucionales autónomos.

Por su parte, el Título Segundo de la Ley consta de cuatro capítulos y es de aplicación exclusiva al Poder Ejecutivo Federal. Los dos primeros capítulos contienen el diseño institucional para este Poder y los dos últimos establecen el procedimiento de acceso a la información y el de revisión a cargo del Instituto Federal de Acceso a la Información. Finalmente, el Título Tercero de la ley consta de un capítulo único que da los principios a los cuáles deberán sujetarse el Poder Legislativo, el Poder Judicial, los organismos constitucionales autónomos y los tribunales administrativos para establecer los procedimientos e instancias en materia de acceso a la información.

Los artículos transitorios establecen un principio de gradualidad en la entrada en vigor de las obligaciones de la Ley.

c) La Ley está constituida por tres ejes fundamentales:

El primer eje se refiere a la obligación de los órganos del Estado de poner a disposición de los ciudadanos un conjunto de información que les permita tener un conocimiento directo de las funciones, acciones, resultados, estructura y recursos asignados. Es importante destacar que esta información deberá estar disponible de manera permanente y sin que medie una solicitud de los particulares. Se trata de lograr la mayor transparencia posible respecto de, entre otras cuestiones, los presupuestos asignados, su monto y ejecución, las observaciones de las contralorías o de la entidad superior de fiscalización al desarrollo del ejercicio presupuestal, los sueldos y prestaciones de los servidores públicos, los programas operativos, los trámites y servicios, el marco normativo, los programas de subsidios, las concesiones y permisos, las contrataciones públicas, información sobre la situación económica, financiera y de la deuda pública.

Este conjunto de información, que deberá estar disponible en la mayor medida de lo posible en Internet, a efecto de asegurar su mayor difusión, permitirá que los ciudadanos puedan evaluar de manera permanente los indicadores más importantes de la gestión pública. Adicionalmente, estas actividades reducirán los costos de operación de la Ley, ya que en lugar de procesar solicitudes individuales existirá un mecanismo permanente de consulta.

Además, se incluyó el deber para los sujetos obligados de proporcionar, en la medida de lo posible, esta información con valor agregado a efecto de facilitar su uso y comprensión y permitir evaluar su calidad, confiabilidad, oportunidad y veracidad.

Es importante resaltar en este rubro tres obligaciones específicas. La primera corresponde al Poder Judicial de la Federación, al indicar que deberá hacer públicas las sentencias cuando hayan causado estado. En segundo lugar, se instruye al Instituto Federal Electoral para que haga públicos los informes y los resultados de las auditorias de las asociaciones políticas nacionales y los partidos políticos al finalizar el proceso de fiscalización. En tercer lugar, se obliga a los sujetos obligados a hacer pública toda aquella información relativa a los montos y las personas a quienes se entregue, por cualquier motivo, recursos públicos.

El segundo eje de la Ley consiste en el derecho de los particulares de requerir información a los sujetos obligados. La Ley, en su diseño, establece un procedimiento detallado aplicable a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Asimismo, permite que los Poderes Legislativo y Judicial, los órganos constitucionales autónomos y los tribunales administrativos implementen, mediante reglamentos o acuerdos generales, procedimientos de acceso a la información adecuados a sus propias características.

El tercer eje de la Ley se refiere a la creación de instituciones responsables de su aplicación e interpretación. En el caso del Poder Ejecutivo Federal, se prevé la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública cuyo análisis se hará más adelante en este dictamen. Respecto de los otros sujetos obligados, la Ley permite que cada uno de ellos establezca la instancia que considere pertinente para cumplir la misma función.

d) Reservas. Dentro del Tercer Capítulo del Título Primero del proyecto de Ley, se definen los conceptos de información reservada e información confidencial. Si bien, el principio que debe guiar tanto la actuación de la autoridad, como la interpretación de esta Ley es el de publicidad sobre el de reserva, es indispensable dotar a los órganos del Estado de las herramientas jurídicas necesarias para limitar el acceso a información, que dependiendo de su naturaleza y uso, pueda ser potencialmente dañina, para las propias instituciones o personas.

La información reservada es aquella que no puede publicarse sino después del tiempo asignado para su clasificación, o cuando se hubieran extinguido las causas que originaron la clasificación original. En esta categoría se incluiría información que pueda comprometer la salud y/o la integridad física de las personas, la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional, así como aquella que pueda dañar la estabilidad económica del país. Además, es necesario subrayar que esta Ley no deroga las disposiciones contenidas en otros ordenamientos, que previenen sobre la existencia de información reservada, como los conocidos secretos: comercial, fiscal o bancario, así como las reservas que se deben guardar durante el desarrollo de otros procedimientos jurídicos o administrativos.

Por otro lado, la definición que la Ley aporta para el concepto de información confidencial establece que es aquella que los particulares entregan a la autoridad con ese carácter. En este caso, sólo puede hacerse pública mediante consentimiento expreso del particular. Complementando esta definición, la Ley prevé un mecanismo para la protección de los datos personales en poder de la autoridad y la forma en que los particulares pueden solicitar la actualización o corrección de los mismos. Este elemento es una parte esencial y complementaria de la Ley, ya que ningún interés público puede estar por encima de la protección que las garantías individuales otorgan a todos los mexicanos.

Es posible afirmar que, en todos los casos, las excepciones previstas en la Ley corresponden a los estándares internacionales comúnmente aceptados en la materia, y están siempre justificados por un equilibrio entre el derecho a la información y la protección del interés público.

Adicionalmente, debe hacerse notar que, en el caso de los supuestos de reserva que se establecen en la iniciativa, no basta con que se actualice el contenido de la información por referirse a una de las materias reservadas, por ejemplo seguridad nacional o seguridad pública, sino que es necesario además que exista un elemento de daño que permita afirmar que su divulgación podría afectar gravemente una de las funciones del Estado o bien poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de una persona.

Por otro lado, es necesario reconocer que algunos de los conceptos de reserva pueden prestarse a una interpretación amplia. Tal es el caso, por ejemplo, de los conceptos de seguridad nacional, seguridad pública o defensa nacional. Al respecto es pertinente advertir que, por un lado, no existe ninguna definición universalmente aceptada, lo que existen son criterios generales en el ámbito del Derecho Internacional y del Derecho Constitucional, sobre los cuales se lleva a cabo cualquier interpretación, especialmente la que realiza el órgano encargado de aplicar la Ley. Por otro lado, y este es un punto central, estos conceptos no se aplican en el vacío jurídico y por ello en su interpretación deberá considerarse la legislación vigente en la materia, que permite darles un contenido determinado. Sin embargo, para dar mayor seguridad jurídica a los particulares y orientar la interpretación de la ley, se incluyó un concepto de seguridad nacional que incorpora los criterios generalmente aceptados en la materia.

La reserva de información que plantea la Ley no supone un valor absoluto. Por ello, se establece con toda claridad que el periodo de reserva podrá ser hasta de 12 años, y sólo susceptible de ampliarse en casos excepcionales debidamente justificados. Esto quiere decir que los órganos competentes podrán clasificar la información por un periodo razonable para salvaguardar el interés protegido, pero que una vez agotado este periodo de reserva, o bien las causas que le dieron origen, la información será desclasificada y pasará al dominio público. Adicionalmente, la información reservada deberá ser clasificada y custodiada de manera tal que se garantice su conservación y se impida su destrucción.

En otras palabras, la información reservada tiene un estatus especial en un doble sentido. Si bien por un lado se reserva del dominio público por un tiempo determinado, por otro se asegura su conservación bajo un régimen especial. Con ello se garantiza de nuevo el equilibrio entre los intereses legítimos del Estado y el derecho a la información.

e) Procedimiento de acceso a la información. El Título Segundo del proyecto de Ley desarrolla en detalle el procedimiento que deberá aplicarse en el ámbito del Poder Ejecutivo. La Ley establece la creación de dos instancias en cada una de las áreas de la administración pública federal, así como en la Procuraduría General de la República. La primera es la unidad de enlace, y es la encargada de ser el vínculo entre los particulares y la propia dependencia. Esta unidad deberá recibir y dar trámite a las solicitudes que se presenten, realizar lo necesario para entregar la información solicitada, y llevar un registro de las solicitudes atendidas, entre otras. Por otra parte, se crea un comité de información que será el responsable de confirmar, modificar o revocar la clasificación de la información que hubieran hecho los titulares de las unidades administrativas, coordinar las acciones del área para proporcionar la información que establece la Ley y realizar las gestiones necesarias para la localización de los documentos que se solicitan.

Estas dos instancias permiten que el proceso para tramitar una solicitud de acceso se desarrolle de la siguiente forma: el particular acude ante la unidad de enlace del área que considera tiene la información que solicita; ésta envía al titular de la unidad administrativa responsable la solicitud, y en caso de que la información no sea reservada o confidencial, la entrega al particular; por el contrario si la información es reservada, inmediatamente es enviada al Comité de Información a efecto de que éste determine la procedencia de la reserva o la retire. En un plazo máximo de veinte días hábiles se desarrolla el procedimiento, y es el tiempo límite que debe esperar el solicitante para obtener respuesta a la solicitud.

Como puede observarse, el esquema está diseñado para evitar que el particular transite por innumerables oficinas administrativas o bien, que tenga que conocer forzosamente la ubicación de la unidad en que físicamente se encuentre la documentación solicitada. Es decir, él recibe toda la atención y la tramitación de su solicitud, hasta que se le dé respuesta, en la ventanilla de acceso.

Por otra parte, existió un debate significativo sobre los efectos de la falta de respuesta de la autoridad. En un caso se proponía la positiva ficta, y en otro la negativa ficta. En ambos casos lo que se buscaba era dar certeza al particular y garantizar el máximo acceso posible a la información. Se consideró, por quienes suscriben el dictamen, que la positiva ficta obligará a la autoridad administrativa a dar una respuesta al peticionario, toda vez que en caso de que se actualice esta hipótesis, el Instituto podrá ordenar a la dependencia o entidad a dar acceso a la información en un periodo de tiempo no mayor a los 10 días hábiles, cubriendo todas las costas generadas por la reproducción del material informativo, salvo que el Instituto determine que los documentos en cuestión son reservados o confidenciales.

A efecto de dar cabal cumplimiento a esta cuestión, se establece la obligación a cargo del Ejecutivo para que en el Reglamento se establezca un procedimiento expedito para subsanar el incumplimiento de las dependencias y entidades de entregar la información. Para este efecto, los particulares podrán presentar la constancia a que se refiere el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo expedida por la unidad de enlace que corresponda, o bien bastará que presenten copia de la solicitud en la que conste la fecha de su presentación ante la dependencia o entidad. En este último caso, el procedimiento asegurará que éstas tengan la oportunidad de probar que respondieron en tiempo y forma al particular.

Como instancia de revisión, el Ejecutivo contará con el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, que en primera instancia podrá revisar la respuesta al particular, y en su caso, ratificar o rectificar la resolución que el Comité de Información del área correspondiente hubiera expedido. En última instancia, el particular podría inconformarse ante la resolución del Instituto y acudir ante el Poder Judicial para que resuelva en definitiva.

f) Con objeto de hacer efectiva la tarea del Instituto, se propone que tenga autonomía presupuestaria, operativa y de decisión. Estaría dirigido por cinco comisionados, cuyos requisitos para pertenecer serán el tener una edad mínima de treinta y cinco años, haberse desempeñado en actividades relacionadas con la materia de la Ley, y no haber sido titular de alguna dependencia federal, ejercido un cargo de elección popular o dirigente partidista, cuando menos un año antes de la designación.

Durante el proceso de dictaminación uno de los aspectos más debatidos fue el mecanismo de designación de los Comisionados respecto a la participación del Poder Legislativo. Hubo un amplio consenso respecto de la necesidad de que éstos tuvieran el mayor respaldo político posible. Sin embargo, existían dudas sobre la constitucionalidad de la intervención del Poder Legislativo en este proceso, especialmente a la luz de la interpretación que al respecto ha hecho la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por ello, se optó por establecer una nueva forma que respetara el principio de la división de poderes pero permitiera su colaboración, sin vulnerar la Constitución y su interpretación por el máximo tribunal del país. Esta nueva figura implica la posibilidad que el Senado objete la designación que haga el Ejecutivo, sin menoscabo de las facultades constitucionales que le otorga la fracción II del artículo 89 de la Carta Magna.

La autonomía del Instituto se dará así en varios niveles: el primero, se actualiza con las autonomías de decisión, gestión y presupuestaria; los requisitos de nombramiento y de remoción; el escalonamiento de los periodos de función de los comisionados; la rendición de cuentas mediante un informe al Congreso y la pena transparencia en la operación del Instituto. Lo anterior implica que para efecto de sus resoluciones, el Instituto no estará subordinado a autoridad alguna y adoptará sus decisiones con plena independencia. El segundo nivel es que al ser el Poder Judicial de la Federación el garante del control constitucional, la iniciativa preserva la jurisdicción constitucional como el medio idóneo para la protección de los derechos fundamentales reconocidos en nuestra Carta Magna, a través del juicio de amparo que es la última instancia de la que disponen los justiciables. En otras palabras, las decisiones del Instituto estarán sujetas a control judicial.

El crear una instancia de administrativa dentro del Poder Ejecutivo Federal tiene cuatro funciones. La primera es ser el órgano regulador en materia de información para el gobierno federal. La segunda es la de resolver, mediante un procedimiento seguido en forma de juicio y de manera similar a como lo haría un tribunal administrativo, las controversias que se generen entre los particulares y la administración. El Instituto será la última instancia para las autoridades, pero sus decisiones estarán sujetas a control judicial. La tercera función es la de supervisar el cumplimiento de la ley y, en su caso, reportar las violaciones a los órganos de control internas. Finalmente, la cuarta función es la de promover el ejercicio del derecho de acceso entre los ciudadanos y generar una nueva cultura del manejo de información, tanto entre los servidores públicos, como entre los ciudadanos.

Dentro de las atribuciones del Instituto se encuentran: interpretar en el orden administrativo esta Ley; establecer y revisar los criterios de clasificación de la información; emitir las recomendaciones a los servidores públicos en el ámbito del Poder Ejecutivo para hacer cumplir la Ley; asesorar a los particulares sobre las solicitudes de acceso; difundir los beneficios del manejo público de la información, y cooperar con los demás sujetos obligados respecto de la materia de la Ley.

Además deberá rendir un informe anual sobre sus tareas, y los datos sobre las solicitudes de acceso a la información.

Asimismo, al ejercer funciones de colaboración con los otros poderes y los órganos autónomos, así como las respectivas instancias a nivel local y municipal, puede resultar en la elaboración de criterios homogéneos para el cumplimiento de la Ley.

En suma, el Instituto permitirá que las áreas del Ejecutivo Federal no se desvíen en el cumplimiento de sus obligaciones habituales, pero garantizará que se apliquen criterios iguales en el ámbito de la administración pública federal.

g) El Título Tercero faculta a los poderes Legislativo y Judicial, así como a los órganos constitucionales autónomos para determinar sus propios procedimientos, pero sujetos a los principios que la Ley establece. Esta decisión obedece al reconocimiento de que existen diferencias entre la organización y funcionamiento de cada poder, así como de los órganos autónomos, y que requieren flexibilidad para determinar los procedimientos que mejor se ajusten a su organización y funcionamiento internos.

h) Finalmente, el proyecto establece un capítulo de sanciones para aquellos servidores públicos que utilicen, destruyan, oculten o alteren la información de manera indebida. También para aquellos que actúen con negligencia, dolo o mala fe en la sustanciación de las solicitudes, así como por denegar intencionalmente información considerada como pública.

Asimismo, se establecen sanciones para aquellos que entreguen información reservada o confidencial, o que no la entreguen aun cuando exista una orden por parte del Instituto o el órgano equivalente.

Si bien, los suscritos consideramos que el cumplimiento de la Ley no dependerá de la intensidad de las sanciones, sino de una modificación gradual en la forma en que se maneja la información pública, es indispensable establecer a nivel legal las causas y consecuencias de incumplir esta Ley. Es necesario señalar que tanto los criterios para la clasificación de la información, como los plazos para su entrega, representan acciones nuevas en todos los sujetos obligados, por lo que se hace énfasis en el rubro de sanciones en que debe mediar la negligencia, el dolo o la mala fe para que un servidor público se haga acreedor a las mismas.

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